Církev a stát ve Švýcarsku Prof Dr. Nicolas Michel Zkrácená verze přednášky na konferenci Stát a církev, kterou uspořádala Česká křesťanská akademie dne 19. 4. 1996 v Praze. Úvod Nechtěl bych ovšem před vámi zatajovat jisté pochyby: nechtěl bych, aby má přednáška byla pochopena jako jakési poučování. Z vlastní zkušenosti vím. jak choulostivé je téma vztahu mezi církví a státem a jak důležité je brát ohled na všechny zvláštnosti a danosti jednotlivé situace. Proto už na začátku prosím o vaši shovívavost a porozumění. Nechtěl bych. aby má slova byla chápána či vykládána jako nezměnitelné návody na řešení nebo jako úmyslná podpora určité skupiny osob nebo určitého názoru. Mám skromnější úmysly. Rád bych poskytl službu, o kterou jsem byl požádán, a představil vám konfesněprávní systém platný ve Švýcarsku. Nejdříve se zimním o dějinných souvislostech, ve kterých se dnešní systém rozvíjel. Pak přejdu k hlavním rysům platného systému a k jednotlivým kantonálním řádům. Nakonec si dovolím několik osobních úvah, založených na mé práci se švýcarským systémem a na zkušenostech, které jsem získal na právě probíhající přípravě nového konfesního práva v kantonu Fribourg, z něhož pocházím. Během období, které předcházelo změnám vyvolaným Francouzskou revolucí (během tzv. Ancien Régime) převládala zásada státního náboženství nebo státní církve (identifikace církve a státu). V katolickŇch kantonech stát uznával platnou církevní ústavu a statuty dané církevním právem. Církev měla jistou samostatnost, ale plnění náboženských úkolů bylo dalekosáhle podřízeno svrchované moci státu. V protestantských kantonech byla církev včleněna do státu. Stát zaujímal místo církevní hierarchie a bděl nad naukou a jejím vyučováním. Duchovní byli státní úředníci. Od konce 18. do poloviny 19. století se politický systém a s ním i vztahy mezi církví a státem vyvíjely pod vlivem velkých myšlenkových proudů a politických změn v sousedních zemích, především ve Francii. Francouzská revoluce, napoleonské císařství, restaurace v roce 1815 a červencová revoluce v roce 1830 měly hluboký vliv na Švýcarsko. Mezi rokem 1830 a 1847 se zostřilo napětí mezi dvěma hlavními proudy: liberálně protestantským na jedné straně a konzervativně katolickým na straně druhé. Ten první byl zaměřen spíše centralisticky, naproti tornu druhý směr kladl velký důraz na federalismus a tím byl pro decentralizaci a suverenitu kantonů. Toto napětí nakonec vyústilo v občanskou válku, válku Sonderbundu. ve které zvítězil liberální. svobodomyslný tábor. Tato událost stojí ústavně a politicky u zrodu moderního Švýcarska. Bezprostředně po občanské válce byla v roce 1848 schválena nová ústava, ve které byly zakotveny myšlenky vítězného svobodomyslného tábora. Revize ústavy z roku 1874 zůstala co se týče vztahu mezi církví a státem věrna duchu ústavy z roku 1848 a převzala i podstatnou část znění příslušných článků. Ústavou z roku 1848 byl založen vlastní spolkový stát. Přitom byla kantonůrn zachována určitá míra suverenity, zvláště pokud šlo o kompetenci upravovat vztahy mezi církví a státem. Ustava schválená v návaznosti na politicko-konfesijní válku Sonderbundu obsahovala v náboženské oblasti ustanovení silně ovlivněná myšlenkami vítězů. Zavazovala kantony, aby ve svém zákonodárství o vztazích mezi církví a státem respektovaly určité zakladní zásady a požadavky spolkového práva. V tomto ohledu zahrnovala spolková ústava dva druhy ustanovení:
Dodnes platná spolková ústava z roku 1874 vznikla v ovzduší, které charakterizovalo stoupající rnezikonfesijní napětí (1. vatikánsky koncil a kulturní boj). Duch ústavy se vyznačuje těmito rysy: Konfederace je nadřazena církvím a náboženským společnostem. Žádnou z nich sama neuznává. Spolková ústava se zabývá církvemi a náboženskými společnostmi jen za účelem ochrany jejich svobod a zachování smíru mezi nimi. Nehájí ani nezastupuje zájmy žádné konfese ani žádné církve. Chrání občana, kterému zaručuje svobodu vyznání a svědomí. Výběr určitého systému vztahu církve a státu patří do kompetence jednotlivých kantonů. Výjimečná ustanovení, zvlášt' ta namířená proti katolické církvi, se (v roce 1874) zostřila. Od roku 1874 se náboženská situace značně uvolnila. Katolíci postupně opouštěli své úzce ohraničené prostředí. Pozvolna také začali mít větší účast na politickém dění a na státní moci, zejména na spolkové úrovni. Stěhování obyvatelstva mezi kantony, sekularizace, nové pluralistické přístupy a obnova katolické církve v souladu s 2. Vatikánským koncilem přispěly ke změně smýšlení vedoucí k tornu, že v roce 1973 byla zrušena většina protikatolických článků. Celkem pokojné a dobré klima sedmdesátých a osmdesátých let bylo v poslední době poněkud zkaleno v důsledku sporu uvnitř katolické církve koleni jmenování jednoho biskupa. Nově vzniklé napětí má negativní dopady. které určitým způsobem ovlivňují i přípravné práce na celkové revizi spolkové ústavy. Systém vytvořený spolkovou ústavou se vyznačuje třemi základními vlastnostmi: 1.1 Spolková ústava nezavádí určitý povinný konfesněprávní řád. V důsledku toho jsou vztahy mezi církví a státem v 26 kantonech a půlkantonech uspořádány rozdílně. 1.2 Základní principy kantonálního uspořádání jsou obsaženy v každé ústavě příslušného kantonu. 1.3 Spolková ústava nicméně stanoví kantonální suverenitě určité hranice. Tyto hranice jsou zčásti obsahového rázu: týkají se náboženské svobody. náboženských obcí a některých aspektů církevní organizace. Jsou také formálního rázu např. co se týče některých organizačních a procedurálních pravidel. Se zřetelem na účel mé přednášky a na důvody jejího konání se nyní budu zabývat analýzou různých kantonálních systémů. Podrobnosti o jednotlivých řádech švýcarských kantonů mohou připadat účastníkům semináře nepříliš zajímavé. Avšak popis různých systémů může podnítit diskusi tím, že podá přehled celé řady variant, které se uplatňují v současné praxi. 2. Kantonální konfesněprávní systémy Analýza kantonálních systémů začne několika všeobecnými úvahami o různorodosti těchto systémů jak po stránce obsahové, tak po stránce formální. Pak přejdu k popisu hlavních typů uspořádání, které si jednotlivé kantony zvolily. 2.1 Různorodost systému 2.1.1 Stránka obsahová Systémy vztahu mezi církvi a státem jsou v jednotlivých kantonech rozdílné z důvodů zejména historických, o kterých už byla řeč. Rozmanitost se zvyšuje ještě tím, že v rámci jednoho kantonu existují různé řády pro různé konfese. Pro zjednodušení se však dají kantonální uspořádání přiřadit ke třem tradičním nebo historickým pojetím vztahu mezi církvi a státem:
2.1.1.2 V protikladu k propojení církve a státu je odluka církve od státu. Ta spočívá na rozlišení a oddělení duchovních a světských hodnot a záležitosti. Stát neuznává ani nefinancuje žádné náboženství nebo církev at' přímo, nebo nepřímo. Církve a náboženské společnosti podléhají soukromému právu a nemají žádná přednostní práva zejména ve finanční oblasti, která by vyplývala z oficiálního postavení. Jakousi mezipolohou mezi propojením (identifikací) a odlukou církve od státu zaujímá systém autonomie, ve kterém stát poskytuje církvím zvláštní veřejnopravní postavení, např. postavení veřejnoprávní korporace. V tomto systému mají církve a náboženské společnosti vlastní právní subjektivitu a tudíž jsou institucemi oddělenými od stá tni správy. Veřejnoprávní korporace jsou zřizovány v náboženském zájmu určité skupiny obyvatel. Své záležitosti spravují samostatně. K tomuto účelu disponují určitými veřejnými výhradními výsadami, jako je oprávnění vydávat právní ustanovení a vybírat daně, popřípadě nárok dostával státní dotace. Veřejnoprávní postavení může být církvím poskytnuto na kantonální rovině (pro úhrn věřících v kantonu nebo pro svaz církevních obcí/farností v kantonu) nebo na lokální rovině (pro církevní obce/farnosti) nebo na obou rovinách zároveň. Systém autonomie církví s veřejnoprávním postavením má dvě varianty: omezenou autonomii a rozsáhlou autonomii. Při první variantě jsou církve z větší míry organizovány samým státem. Jejich organizační a správní autonomie je značně omezena veřejným právem. Tento systém se více nebo méně blíží systému propojeni státu a církve (systému identifikace). Při druhé variantě se stát omezuje na to, že církvím propůjčuje veřejnoprávní postavení a rámcově řídí finanční záležitosti. Církve mohou při tom utvářet svou organizaci, vydávat vlastní právní ustanovení a autonomně spravovat své věci. Toto uspořádání má blízko k odluce církve od státu. Konfesněprávní uspořádání švýcarských kantonů se dají více či méně přiřadit k jednomu nebo druhému z těchto modelů. Většina kantonálních uspořádání však má specifické rysy vyplývající z jejich historických tradic a náboženských zvláštností. Proto i v rámci téhož kantonu můžeme najít různé druhy systémů. 2.1.2 Stránka formální Mimořádná různorodost kantonálního konfesněprávního uspořádání se ukazuje také na formální rovině. Konfesněprávní ustanovení je možné nalézt ve zcela rozdílných textech jako je ústava, zákon o vztazích církve a státu, obecní zákon, daňový zákon, zákon o státních zaměstnancích, školský zákon, různé výnosy nebo nařízení; v některých případech i konkordát mezi katolickou církví a státem. V některých kantonech se spokojí s několika ústavními principy nebo ustanoveními, protože podrobnosti církevní praxe se řídí zvykovým právem. V jiných kantonech najdeme celý zákonodárný systém zahrnující předpisy ústavního, zákonného a nařizovacího rázu. Vidíme tedy, že i po formální stránce jsou kantonální systémy ovlivňovány zvláštními okolnostmi a historickým dědictvím každého kantonu. 2.2 Propojení státu a církve (identifikace) Žádný švýcarský kanton dnes nezná ryzí systém propojení církve a státu. V kantonu Vand existuje jakási oslabená forma tohoto systému co se týče Evangelické reformované církve. Podle kantonální ústavy představuje tato církev národní instituci. V duchovní oblasti je sice církvi zaručena autonomie, ale organizační záležitosti jsou na kantonální, regionální a farní rovině do značné míry určovány státem. Duchovní dostávají plat přímo od státu. Církev je financována kantonem, obcemi (politickými, II. územněsprávními) nebo z veřejnoprávních příspěvků. Ani kantonální církev ani lejí farnosti nemají veřejnoprávní subjektivitu. Právně mohou být kvalifikovány jako nesamostatná veřejnoprávní zařízení. Na druhé straně římskokatolická církev a její farnosti v kantonu Vand nemají veřejnoprávní status. Katolické farnosti jsou spojeny ve federaci, která je občanským sdružením podle soukromého práva. Výdaje katolické církve, zvláště co se týče platu kněží, jsou kryty subvencí od státuikantonu. Výška subvence odpovídá výdajům kantonu na reformovanou církev v poměru k počtu věřících. 2.3 Odluka církve od státu Pouze dva švýcarské kantony zavedly odluku církve od státu: Ženeva v roce 1907 a Neuchátel v roce 1941. V tomto systému se mohou církve a náboženské společnosti svobodně organizovat v rámci soukromého práva. Z toho plyne, že jak reformovaná církev, tak římskokatolická církev a starokatolická církev nebo jejich farnosti jsou zpravidla zorganizovány jako sdružení podle švýcarského občanského zákoníku. Avšak v ženevském kantonu mohou církve vybírat dobrovolnou církevní daň. Odluka církve od státu není ani v ženevském, ani v neuchátelském kantonu úplná. V obou kantonech jsou tři nejdůležitější církve — národní protestantská církev, římskokatolická církev a starokatolická církev — uznány bud' za církev veřejnou (v Ženevě), nebo ve veřejném zájmu (v Neuchátelu). Taková řešení se přibližují uznání obecné prospěšnosti, jaké je poskytováno občanskoprávním institucím, které vykonávají úkoly veřejného zájmu. Jako takové požívají církve nemalá privilegia: roční dotace (Neuchátel), administrativní pomoc a spolupráci pří vybírání dobrovolné církevní daně (Ženeva), možnost používat prostory ve veřejných školách pro vyučování náboženství, nebo různé daňové výhody a osvobození. 2.4 Autonomie církví s veřejnoprávním postavením 2.4.1 Všeobecný systém Ve všech švýcarských kantonech kromě Ženevy a Neuchátelu je nedůležitějším církvím propůjčeno veřejnoprávní postavení: mají status veřejnoprávní korporace. Tím tyto církve dostávají vlastní právní subjektivitu a jsou odděleny od státní správy. Rozlišeni mezi církevními a státními strukturami se postupně zvětšovalo od doby, kdy vstoupila v platnost spolková ústava z roku 1874. V důsledku ústavních a zákonných změn z poslední doby se ještě značně posílilo. Systém veřejnoprávní korporace se však od sebe podstatně liší podle kantonu a konfese. Existují rozdíly i co se týče úrovně uznání, které může být kantonální nebo lokální. Pro objasnění se vynasnažím analyzovat postavení církví podle konfesí. 2.4.2.1 Římskokatolická církev Římskokatolická církev disponuje veřejnoprávním postavením ve 23 kantonálních útvarech (kantonech neboj půlkantonech). V 17 z těchto 23 má církev status veřejnoprávní korporace jak na kantonální, tak na lokální úrovní, tj. na úrovni farností (ve smyslu církevních obcí). Ve 14 kantonech je kantonální církev sdružením všech katolických věřících, zatímco ve třech kantonech (Argan, Solothurn a Valais) je kantonální církev sdružením farností (církevních obcí). V šesti kantonech je římskokatolická církev organizována pouze na úrovni farností (církevních obcí). 2.4.2.2 Evangelická reformovaná církev Evangelická reformovaná církev rovněž zaujímá ve 23 kantonech (nebo půlkantonech) veřejnoprávní postaveni. V 19 z nich je církev uznána jako veřejnoprávní korporace jak na kantonální, tak na lokální úrovni (úrovni farností nebo církevních obcí). V 17 kantonech je kantonální církev sdružením všech protestantských věřících, zatímco ve dvou kantonech je "kantonální" církev sdružením farností (církevních obcí). Ve čtyřech kantonech je reformovaná církev organizována pouze na úrovni farností (církevních obcí). 2.4.2.3 Starokatolická církev Starokatolická neboli křesťanskokatolická církev má veřejnoprávní status v devíti kantonech. Pět z těchto kantonů poskytuje starokatolické církvi postavení veřejnoprávní korporace jak na kantonální, tak na lokální (farní) úrovni. Ve čtyřech kantonech je starokatolická církev shromážděním všech starokatolických věřících kantonu, zatímco v jednom kantonu je "kantonální" církev sdružením farností (církevních obcí). Ve čtyřech kantonech je starokatolická církev organizována jen na úrovni farností (církevních obcí). 2.4.2.4 Židovská obec Židovská obec je jako veřejnoprávní korporace uznána jen v kantonech Basilej-město a Fribourg. 2.4.2.S Neuznané náboženské společnosti Všechny neuznané náboženské společnosti podléhají soukromému právu v mezích veřejného pořádku. Toto soukromoprávní postavení jim přísluší automaticky, nezávisle na tom, jestli to kantonální pravo výslovně zmiňuje nebo v tomto ohledu neobsahuje žádná ustanovení. Ústavy sedmi kantonů propůjčují řádnému zákonodárci oprávnění přiznávat těmto náboženským společnostem veřejnoprávní status. Ve třech kantonech je tento status podmíněn určitým stupněm významu a trvalejším rázem. Tři kantony nestanovují podmínky eventuálního uznání. Nedávno revidovaná ústava kantonu Bern pověřuje řádného zákonodárce stanovením těchto podutínek. 2.4.3 Rozsah autonomie uznaných církví Systém veřejnoprávní korporace zaručuje uznaným církvím a jejich farnostem (církevním obcím) zvláštní autonomní organizaci, oddělenou od státních struktur. Skutečný obsah autonomie se však liší kanton od kantonu. 2.4.3.1 Uznané církve organizované pouze na úrovni farnosti V kantonech, ve kterých jsou uznané církve organizovány pouze na úrovni farností/církevních obcí, je autonomie těchto církevních obcí srovnatelná s autonomii obcí v územněsprávním smyslu. Je věcí státu stanovovat v této oblasti právo a tím i vymezovat volný prostor pro jednání církevních obcí. V většině těchto kantonů, zejména v německém Švýcarsku, je autonomie farností/církevních obcí značně rozsáhlá jak v oblasti správy, tak v oblasti finanční. Stát má ovšem dozorčí právo nad činností těchto obcí, jaké mu přísluší také v případě územněsprávních obci. 2.4.3.2 Uznané církve organizované na kantonální úrovni V kantonech, v nichž jsou církve organizovány na kantonální úrovni, se jejich autonomie pohybuje mezi dvěma protipóly: může být velmi omezení zvláště co se týče organizačních záležitostí, nebo značně široká. Příkladem omezené autonomie jsou kantony Bern a Curych. Kantony Bern, Curych (a některé další) v zákoně stanovují celou organizaci uznaných církví Stát často široce intervenuje ve finanční oblasti. V kantonu Bern jsou duchovní považováni za státní úředníky a jsou placeni jako takoví. V kantontu Curych kanton dotuje velkoryse církevní fondy. V praxi je autonomie církví v těchto případech omezena na čistě vnitřní záležitosti: nauka, bohoslužby, hlásání Božího slova, disciplína. Konfesněprávní uspořádání těchto kantonů se vvznačuje úzkým spojením církve a státu; blíží se systému propojení (identifikace). V obou jmenovaných kantonech jsou vztahy mezi církví a státem v současnosti revidovány. Tato revize by měla vést k větší církevní autonornii. V jiných kantonech vydává stát jen minimální předpisy o organizaci církví včetně finančních otázek. Propůjčuje církvím oprávnění organizovat se a spravovat se podle vlastního uvážení. V principu omezuje svůj dozor jen na schvalování všeobecných organizačních pravidel, které si církve samy stanovují. Autonomie církví sahá v těchto případech mnohem dále: není omezena na čistě vnitřní záležitosti, ale vztahuje se na veškeré církevní aktivity. Dozor státu je především právní (přezkoumáváni zákonnosti), eventuálně také finanem. V kantonech s kantonálně organizovanými církvemi — ať už je jejich stupeň autonomie jakýkoliv — je organizace církevních obcí většinou stanovována všeobecnými obecními zákony a předpisy: je tedy závislá na státním zákonodárci. Tím může být značně omezena organizační pravomoc uznaných církví. Je jim předepsán tradiční model obce, takže nemohou utvářet svou vlastni strukturu farností a určovat vztahy k nim a mezi nimi. Některé kantony — prozatím ne příliš početné — však poskytují svým uznaným církvím právo samostatně určovat řád a kompetence jejich farností (s výhradou několika málo záldadních předpisů). 2.4.4 Zdroje příjmů uznaných církví V 23 kantonech, které přiznávají církvím veřejnoprávní status, pocházejí příjmy uznaných církví hlavně z církevních daní a z kontribucí vybíraných od farností (církevních obcí). K těmto základním příjmům přistupují v několika kantonech veřejné subvence od kantonu a obcí. 2.4.4.1 Církevní daně Ve většině kantonů je tzv. fiskální suverenita čili právo vybírat daně (nebo podílet se na celkovém daňovém výnosu) přiznána pouze církevním obcím/farnostem, ne však kantonálním církvím. V rámci kantonálního zákonodárství jsou církevní obce oprávněny vybírat daně od fyzických osob (daně z příjmu a z jmění) i od právnických osob (daně ze zisku a z kapitálu). Vedle těchto záldadních daní smějí ve většině kantonů vybírat také zvláštní daně, např. osobní daň nebo daň z nemovitostí. V šesti kantonech mají samy kantonální církve daňovou suverenitu, vedle církevních obcí (farností). Mohou vybírat daně od fyzických osob (ve dvou kantonech) nebo od právnických osob (ve čtyřech kantonech). Tři kantony naopak vylučují vybírání církevní daně od právnických osob jak na kantonální, tak na lokální úrovni. V mnohých kantonech se podílejí ze zákona kantonální a obecní administrace (daňové úřady) na vybírání církevních daní. To je především tam, kde kantonální církve mají fiskální suverenitu. 2.4.4.2 Finanční kontribuce farností/církevních obcí V mnoha kantonech je kantonálním církvím — at' už mají fiskální suverenitu nebo ne — propůjčeno právo vybírat finanční kontribuce od farnosti/církevních obcí. Tyto kontribuce, které jsou zpravidla vypočítávány podle platební schopnosti farnosti, slouží k financování potřeb a úkolů kantonálních církevních institucí a k finančnímu vyrovnání mezi chudšími a bohatšími farnostmi. Kantonální právo většinou přenechává kantonálním církevním orgánům, aby v této oblasti vydávaly prováděcí nařízení. Tam, kde není uznána kantonální církev, je finanční vyrovnáni mezi chudšími a bohatšími farnostmi, pokud s ním je počítáno, prováděno přímo administrací kantonu. Stojí za zmínku, že v kantonu Solothurn stát vybírá zvláštní daň od právnických osob, jejíž výnos je určen pro finanční vyrovnání mezi farnostmi. Systém kontribucí od farností/církevních obcí je způsob, jak poskytnout kantonálním církvím nepřímou fiskální suverenitu a tím jim zajistit určitou míru finanční nezávislosti. 2.4.4.3 Dotace a subvence Vedle církevních daní a kontribucí od farnosti pocházejí příjmy uznaných církví také z dotací nebo subvencí vyplácených kantony a (územněsprávními) obcemi. Tyto dotace a subvence se liší podle kantonů a konfesí. Mohou být všeobecného rázu a zcela nebo zčásti pokrývat běžné potřeby a úkoly kantonálních církví nebo farností. Mohou být také zvláštního rázu a sloužit jen určitým přesně stanoveným účelům. V kantonu Bern platí stát duchovní spolu s ostatními úředníky. Kromě toho vyplácí dotaci, která je určena na pokrytí nákladu kantonálních církevních institucí. Kanton Curych stejně jako kanton Schaffhausen vyplácí platy některých kategorií duchovních a hradí správní výdaje církví. V kantonu Basilej-venkov nesou kanton a obce (záldadní územněsprávní celky) část nákladů na platy duchovních. Obce hradí kromě toho určité stavební náklady. V kantonu Jura může stát za určitých podmínek poskytnout uznaným církvím dotace, které jsou určeny na pokrytí jejich finančních potřeb. Mnoho kantonů dává plat duchovním, kteří plní pastorační úkoly ve veřejnoprávních zařízeních. Kantony často dotují vyučování náboženství. Některé kantony se podílejí na stavebních nákladech kostelů a náboženských budov. Financují také umělecké či historické památky nebo veřejně prospěšná zařízení. Ovšem některá zákonodárství, např. v kantonu Basilej-město, vylučují veškeré veřejné dotace na čistě kultovní účely. Systém dotací je dobrým ukazatelem stupně autonomie církví organizovaných jako veřejnoprávní korporace. Obecně dostávali církve v kantonech, v nichž ještě přetrvávají těsné vztahy mezi církví a státem, generální dotace určené k pokrytí značné části svých výdajů. Naproti tomu kantony, v nichž mají církve rozsáhlou organizační a správní autonomii, poskytují zpravidla jen speciální subvence pro určité účely.
o autorovi Prof Dr. Nicolas Michel se narodil roku 1949 ve "Fribourg et Villarsel-leGibloux" ve Švýcarsku. Absolvoval Právnickou fakultu Univerzity ve Fribourgu, v roce 1979 zde získal doktorát práv. V roce 1979 získal titul Master of Arts v oboru mezinárodních vztahů na Georgtown University, Washington, D. C. Od roku 1980 je advokátem. Od roku 1991 je též docentem Univerzity ve Fribourgu v oboru mezinárodního práva veřejného, evropského práva a švýcarského veřejného práva. Je právním poradcem švýcarské vlády v oblastech evropského, ústavního a mezinárodního práva. |