Pl. ÚS 6/02
JUDr. KATEŘINA ŠIMÁČKOVÁ, advokátka
Mojžíšova 17, 612 00 Brno
zázn., fax., tel: 05-49210331
tel: 05-41238505
e-mail: advokat@simackova.cz
katerina@simackova.cz
V Brně dne 13.2.2002
|
ÚSTAVNÍ SOUD ČR Joštova 8, 660 83 Brno |
|
|
|
došlo dne: 13. 02. 2002 Čj.
------------------- Příl.
------------ Vyřizuje:
------------------------------- |
|
Ústavnímu soudu České republiky Joštova 8 Brno |
Návrh na zrušení zákona č. 3/2002, o
svobodě náboženského vyznání a postavení církvích a náboženských společností,
resp. některých jeho ustanovení
Navrhovatelé: senátoři Senátu ČR
ing.
Jiří Šenkýř, r.č., adresa
Mgr.
Zdeněk Bárta, r.č., adresa
doc.
MUDr. Karel Barták, CSc., r.č.,
adresa
MVDr.
František Bartoš, r.č., adresa
Stanislav
Bělehrádek, r.č., adresa
Bohumil
Čada, r.č., adresa
ing.
Pavel Janata, r.č., adresa
ing.
Adolf Jílek, r.č., adresa
ing.
Josef Kaňa, r.č., adresa
Daniel
Kroupa, r.č., adresa
František
Kroupa, r.č., adresa
ing.
Jaroslav Petřík, r.č., adresa
Petr
Pithart, nar., adresa
Jan
Ruml, r.č., adresa
MUDr.
Zuzana Roithová, r.č., adresa
ing.
Jiří Stodůlka, r.č., adresa
ing.
Milan Šimonovský, r.č., adresa
ing.
Jaroslav Šula, r.č., adresa
ing.
Emil Škrabiš, r.č., adresa
MUDr.
Milan Špaček, r.č., adresa
Jan
Zahradníček, r.č., adresa
všichni zastoupeni JUDr.
Kateřinou Šimáčkovou
advokátkou, se sídlem Brno,
Mojžíšova 17
Ve dvojím vyhotovení
Přílohy:
plné moci
přijetí zmocnění
I.
Tento návrh směřuje proti nově přijatému zákonu č. 3/2002 Sb. o
svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o
změně některých zákonů (dále jen zákon o církvích a náboženských
společnostech), který oproti předchozí úpravě snižuje standard ochrany svobody
náboženského vyznání v České republice a zvyšuje státní reglementaci života
občanské společnosti.
Návrh napadeného zákona byl od samého počátku kritizován,
neprošel jednoznačné ani legislativním procesem, již při přípravě zákona
upozorňovaly politické i církevní subjekty na své výhrady k připravovanému
zákonu. Ani Senát, ani prezident republiky s konečným zněním zákona nesouhlasili.
Napadený zákon původně odhlasovaný jako usnesení č. 1732 dne 21.9.2001
Poslaneckou sněmovnou, byl dne 25.10.2001 zamítnut Senátem (podle dokumentace
Poslanecké sněmovny to bylo 30.10.2001), opakovaně byl přijat Poslaneckou
sněmovnou dne 27.11.2001, prezident jej vrátil 6.12. 2001 Poslanecké sněmovně a
ta svým usnesením ze dne 18.12.2001 setrvala na tomto zákoně. Částka Sbírky
zákonů č. 2 s napadeným zákonem uvedeným pod č. 3 pak byla rozeslána s datem
7.1.2002, přičemž zákon nabyl účinnosti dnem vyhlášení. Prezident vrácení
zákona zdůvodnil tak, že tento zákon znemožňuje církvím samostatně zřizovat a
provozovat vlastní zdravotnická zařízení a zařízení sociálních služeb. Zákon je
vyjímá ze staletého stále živého poslání církví, které od prvopočátku spojují
službu slovem (kult) a službu činem (charitu). Podle prezidenta se schválený
zákon v rozporu s Listinou základních práv a svobod snaží omezit působnost
církví toliko na činnost kultovní a odnímá jim tak jednu složku jejich poslání.
Rovněž poměrně rozsáhlá argumentace při jednání Senátu obsahovala odmítnutí
zbytečně přísné státní reglementace života církví, poukázala na komplikace,
které diakoniím a charitám novelou zákona vzniknou, a kritizovala omezování
autonomie církví.
U tak kontroverzního zákona, který poměrně značně mění právní
status řady subjektů, mění i další zákony a mění i povinnosti a oprávnění
státní správy je s podivem, že zákonodárce neposkytl žádné vacatio legis.
Napadeným zákonem zrušený zákon č. 308/1991
Sb. o svobodě náboženské víry a o postavení církví a náboženských společnosti
poskytuje vyšší standard lidských práv oproti napadenému zákonu, formulace zrušeného zákona
více odpovídají moderní právní úpravě náboženských svobod než napadený zákon,
vnášející do soukromé sféry občanů další zbytečnou státní ingerenci.
Napadený zákon ve svém § 4 odst. 3 nepřesným způsobem
parafrázuje čl. 16 odst. 2 Listiny a odkaz na Listinu uvádí i v poznámce pod
čarou. Jakoby zákonodárce chtěl říci, tento zákon je výkladem Listiny a já jako
zákonodárce mám právo Listinu autoritativně vykládat po svém.
Nejzávažnější výhrady byly již v průběhu přípravy a schvalování
napadeného zákona vzneseny proti tomu, že zákon nepřímo vnáší základní změnu do
výkladu pojmu jiné církevní instituce a pojmu zřizování institucí nezávisle na
státních orgánech, který používá Listina základních práv a svobod ve svém čl.
16. Listina základních práv a svobod uvádí, že součástí svobody projevovat
náboženství a víru je i to, že církve a náboženské společnosti si samy spravují
své záležitosti a zřizují veškeré církevní instituce nezávisle na státních
orgánech. Z toho tedy vyplývá, že stát nemůže vůči církevním institucím
uplatňovat právo omezovat rozsah jejich činnosti jen na výkon kultu či dokonce
vybavovat je právní subjektivitou nebo je právní subjektivity zbavovat.
Stát si však v napadeném zákoně toto právo osobuje - právo určovat, co církevní
instituce mohou a nemohou dělat (§ 6 odst. 2 napadeného zákona), reglementovat
hospodaření církví (§ 27 odst. 4 napadeného zákona) a dokonce z moci úřední
církevní instituce rušit (§ 26 odst. 2 napadeného zákona).
Nový zákon nepřináší pozitivní změnu ani v tom, že by snad byl
komplexnější než původní zákon 308/1991 Sb. - ponechává v platnosti zákon č.
218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností
státem s tím, že nejkřiklavější rozpory s Listinou základních práv a svobod
byly vyřešeny novelizacemi po roce 1989. Zákonodárce tedy považuje za nutné
zrušit moderní zákon o svobodě náboženské víry, aby mohl stát více ingerovat do
vnitřního života církví, aniž by se předem věnoval nápravě zákona přijatého na
začátku nedemokratického vývoje v našem státě.
Napadený zákon v § 28 odst. 3 stanoví, že církevní právnické
osoby evidované ke dni nabytí účinnosti zákona se považují za evidované podle
napadeného zákona - zřejmě proto ministr kultury ještě před nabytím účinnosti
napadeného zákona dne 21.12.2002 vydal Příkaz ministra kultury České republiky
č. 32/2001, kterým mění své původní příkazy, čímž vlastně ruší evidenci
významné části tzv. historických církevních právnických osob (u římskokatolické
církve např. všech církevních právnických osob vzniklých před rokem 1983), aby
tedy okruh právnických osob spadajících pod ustanovení § 28 odst. 3 byl co
nejužší a církve byly nuceny velkou část církevních právnických osob,
existujících třeba i stovky let, nově registrovat. Tímto postupem dojde k
přerušení kontinuity právní subjektivity, což může mít významné a pro dotčené
církevní právnické osoby nepříznivé právní důsledky.
Také tento příkaz svědčí o snaze exekutivy zneužívat a
rozšiřovat nad rámec Listiny své exekutivní pravomoci vůči církvím a uplatňovat
je svévolným způsobem. Potvrzuje tedy státní vůli omezovat práva církví a
reglementovat a glajchšaltovat co nejvíce jejich vnitřní život. Je absurdní,
aby byla památkově chráněna skoro každá více než sto let stará budova, a
současně nepožívala žádné ochrany instituce existující a fungující stovky let a
aby ministerští úředníci vymýšleli způsoby, jak takovou starobylou instituci
podřadit pod své omezené vnímání norem, podle kterých společnost funguje.
II.
Z ústavního vymezení svobody náboženského vyznání (čl. 15 a 16
Listiny základních práv a svobod) především vyplývá, že základním východiskem
zákona o církvích a náboženských společnostech by měla být myšlenka, že stát
nemůže omezovat svobodu náboženského vyznaní a zasahovat do ní (pokud její
výkon neohrožuje práva druhých), nýbrž ji musí pouze chránit. Svoboda
vyznání totiž představuje typický příklad koncepce statu negativu, což v
podstatě znamená, že na rozdíl od některých jiných práv stát nemusí realizaci
tohoto práva svojí aktivní činností napomáhat, nýbrž "toliko" do něj
nesmí nijak zasahovat pokud přirozeně výkonem tohoto práva (svobody) nedochází
k ohrožování práv jiných, bezpečnosti, morálky atp. Právní nároky na církve a
náboženské společnosti může proto stát v zásadě klást jen tehdy, jestliže
zároveň církve a náboženské společnosti od státu něco dostávají.
Zákon č. 3/2002 Sb. však tuto filosofii ne vždy důsledně
dodržuje, neboť v řadě případů nerespektuje svébytné postavení církví a
náboženských společností, odchylné od jiných právnických osob soukromého práva.
Církve a náboženské společnosti nemohou být zaměnitelné s jinými
soukromoprávními korporacemi. Přestože totiž stát musí respektovat princip
náboženské neutrality (čl. 2 odst. 1 Listiny), měl by zároveň církvím a
náboženským společnostem přiznávat určité privilegované postavení, a to nejen s
ohledem na historické důvody, nýbrž především s poukazem na jejich
celospolečenský význam (podobně např. Sachs, Verfassungsrecht II - Grundrechte,
Springer, 2000, str. 276). Stát však napadeným zákonem církevní právnické osoby
a jejich zřizovatele oproti ostatním právnickým osobám znevýhodňuje.
Dále je nutno zdůraznit, že církve a náboženské společnosti lze
definovat jako sdružení osob založené na společném sdílení určitého
náboženského smýšlení a přesvědčení za účelem toto své vyznaní prezentovat též
navenek. Podobným způsobem církve a náboženské společnosti definuje i § 3
zákona č. 3/2002 Sb. Je však zapotřebí mít neustále na zřeteli, že činnost
církví a náboženských společností nelze redukovat na jednání spojené s vyznáním
určité víry, nýbrž že plní celou řadu dalších úkolů, které jsou ve svých
důsledcích nezadatelné a nenahraditelné též z hlediska státu a společnosti, a
to i té její části, stojící mimo jakoukoliv církev či náboženské společenství.
Tato skutečnost je významná především proto, že efektivní
činnost církví a náboženských společností vyžaduje určité různorodé organizační
formy. Jinak řečeno, pojetí církví a náboženských společností pouze nebo
převážně ve smyslu neformálních sdružení vyznávajících společnou víru v současnosti
neobstojí. Stát musí respektovat společenskou dynamiku a tedy i to, že církve a
náboženské společnosti musejí vytvářet různé organizace s vlastní právní
subjektivitou tak, aby mohly efektivně plnit svoje úkoly. Listina v čl. 16
odst. 2 výslovně zakotvuje právo, aby
si církve a náboženské společnosti nezávisle na státních orgánech zřizovaly své
církevní instituce, tedy instituce, které církevní právo vybavuje právní
subjektivitou dle svých pravidel, nikoli dle pravidel, stanovených státem.
Listina postuluje, že církve a náboženské společnosti spravují
své záležitosti nezávisle na státních orgánech, tedy jednoznačně dle svých
vlastních norem. Např. podle Kánonu 114 Kodexu kanonického práva
římskokatolické církve zřizuje právnické osoby buď samo (církevní) právní
ustanovení, nebo zvláštní povolení rozhodnutím příslušného představeného, a to
sborové nebo nesborové právnické osoby zaměřené k cíli, shodnému s posláním
církve, který přesahuje cíl jednotlivce. Pokud tedy Listina umožňuje církvím a náboženským společnostem,
aby si nezávisle na státních orgánech zřizovaly církevní instituce a spravovaly
své záležitosti, nemůže stát natolik ingerovat do jejich svrchovaných práv, že
by stanovoval, kdy vzniká právní subjektivita
církví nebo které církevní instituce mohou mít právní subjektivitu udělenou
jím církvemi a náboženskými společnostmi a které nikoliv
a dokonce zbavovat církevní instituce právní subjektivity (§ 26 odst. 2
uvádí, že církevní právnická osoba zaniká výmazem ze státní evidence, kterou
ministerstvo může provést z vlastního podnětu bez projevu vůle ze strany církve
či náboženské společnosti, která církevní právnickou osobu zřídila). Církevní
právo se problematikou právnických osob podrobně zabývá a určuje, kdy církve,
veřejné církevní právnické osoby i soukromé církevní právnické osoby nabývají
právní subjektivity či kdy jejich existence končí (srov. např. J.R.Tretera
Církevní právo, 1993, Praha, nakl. Jan Krigl str. 92 a násl. nebo A. Hobza, J.
Turečka, Úvod do církevního práva, 1936, Praha, Všehrd, str. 124, 236).
Při hodnocení ústavnosti napadeného zákona je rovněž nutno
vycházet z tendence vývoje právní úpravy postavení církví a náboženských
společností v České republice. Je proto plně důvodné srovnání úpravy obsažené v
napadeném zákoně s úpravou dle (již zrušeného) zákona č. 308/1991 Sb., o
svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských společností, který
byl napadeným zákonem nahrazen. Vývoj prováděcí právní úpravy v oblasti
základních práv a svobod by neměl určitý dosažený standard základních práv
omezovat (zužovat), nýbrž naopak rozšiřovat, popř. jen blíže konkretizovat.
Jakákoliv redukce základních práv a svobod oproti předchozí úpravě je případná
pouze v mimořádných případech, jestliže např. praktické naplňování určitého
základního práva nebo svobody vede k jeho masivnímu zneužívání či ohrožování a
poškozování práv a svobod jiných. O takovou situaci se však v daném případě
zjevně nejedná a netvrdil to ostatně ani navrhovatel v důvodové zprávě k
předmětnému zákonu. Rovněž je třeba vycházet z ustanovení čl. 4 odst. 4
Listiny, které stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv
a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí
být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.
III.
Ustanovení zákona č. 3/2002 Sb., a to jednoznačně § 6 odst. 1, §
6 odst. 2 (a s tím související zavedení Rejstříku církevních právnických osob
dle § 29), § 16 odst. 2 až 5, § 20 odst. 1 písm. f), § 26 odst. 1 b) až d), § 26
odst. 2, § 26 odst. 4,5 § 27 odst. 4 a 5 a § 28 odst. 4 a 5
jsou protiústavní a odporující ustanovením čl. 15 a 16
Listiny základních práv a svobod, čl. 18 Mezinárodního paktu o občanských a
politických právech (dále jen Pakt), čl. 9
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva),
ale i ustanovením čl. 1 Ústavy ČR a čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a
svobod.
Právní existence (tzn. subjektivita) řady církví a náboženských
společenství existuje zcela nezávisle na vůli státu a je dána především jejich
vnitřními dokumenty. Pakliže tedy stát upravuje předmětnou registraci
(evidenci), musí to sloužit pouze jako prostředek k upřesnění působení církví a
náboženských společností na území České republiky a k přiznání některých
konkrétních práv. Stát si však nemůže klást ambice rozhodovat o vzniku či
zániku těchto právnických osob. Napadeným zákonem zrušený zákon č. 308/1991 Sb.
v § 4 stanovoval, že církve a náboženské společnosti působí na území republiky
a stát je takto uznává na základě registrace, nikoliv že se stávají právnickou
osobou registrací (k tomu srovn. § 6 odst. 1 zákona č. 3/2002 Sb.).
Podle čl. 16 odst. 2 Listiny "církve a náboženské
společnosti spravují své záležitosti, zejména ustavují své orgány, ustanovují
své duchovní a zřizují řeholní a jiné církevní instituce nezávisle na státních
orgánech." Z tohoto článku tedy přímo vyplývá princip autonomie církve a
náboženské společnosti při vytváření svých institucí. Napadená ustanovení
zákona však umožňují právní vznik církevních institucí (církevních právnických
osob) až na základě evidence, kterou provádí ministerstvo, a tyto subjekty rovněž
zanikají výmazem z evidence v Rejstříku církevních právnických osob (§ 26 odst.
2 napadeného zákona). Napadený zákon o církvích a náboženských společnostech v
§ 6 odst. 1 výslovně stanoví, že se stávají právnickou osobou registrací podle
tohoto zákona (nebo obdobně podle § 28 fikcí, že byly zaregistrovány), občanský
zákoník stanoví v § 19 odst. 2, že právnické osoby, které se zapisují do
zákonem určeného rejstříku, mohou nabývat práva a povinnosti ode dne účinnosti
zápisu do tohoto rejstříku. Ačkoli tedy napadený zákon používá u církevních
právnických osob pojmu "evidence", provádí rovněž registraci, neboť
zavádí Rejstřík církevních právnických osob. Zmíněný zápis a výmaz v Rejstříku
provádí státní orgán (ministerstvo) a jedná se o správní akt sui generis, což
je v přímém rozporu s citovaným čl. 16 odst. 2 Listiny. Jinak řečeno, zatímco
ústavní úprava respektuje autonomii církve a náboženské společnosti v
tomto směru, prováděcí zákon podmiňuje právní vznik církevních právnických osob
rozhodnutím státního orgánu, tedy omezuje zmíněnou svobodu daleko nad ústavně
přípustný rámec. S touto zákonnou úpravou nesouhlasí dokonce ani stoupenci
nového zákona, kteří ji označují za "nefunkční" (srov. např. S. Stuna, J.
Švestka, Několik úvah nad postavením církví a náboženských společností v českém
právním řádu, Právní rozhledy č. 12/2001, str. 579).
Ve vztahu k církvím a náboženským společnostem je třeba rovněž
zdůraznit, že zákonodárce dává českému státu pravomoc udělovat např. i v
zahraničí řádně vzniklým církvím právní subjektivitu, což je úprava mnohem
přísnější než úprava podnikání zahraničních podnikatelů na území České
republiky. Zahraniční osoby, které mají právo podnikat v zahraničí, se
pokládají za podnikatele podle českého obchodního zákoníku a mohou v podstatě
podnikat na území ČR za stejných podmínek a ve stejném rozsahu jako české osoby
(§ 21 a 23 obchodního zákoníku).
Podle čl. 16 odst. 4 Listiny může být výkon předmětných práv -
tzn. včetně práva církve a náboženské společnosti ustavovat si své orgány a
církevní instituce - omezen zákonem, jde-li o opatření v demokratické
společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a
mravnosti nebo práv a svobod druhých. Stanovení evidenční povinnosti pro právní
existenci církevních institucí představuje omezení církve a náboženské
společnosti vytvářet si tyto subjekty. Z dikce a především smyslu citovaného
čl. 16 Listiny je totiž zřejmé, že svobodu církve a náboženské společnosti
vytvářet církevní instituce nelze redukovat toliko na zakládání institucí,
které nedisponují (relativně) samostatnou právní subjektivitou, nýbrž že se
vztahuje též na instituce nadané způsobilostí k právním úkonům. Tato skutečnost
vyplývá především z poslání těchto institucí, které v České republice sehrávají
naprosto nezastupitelnou roli např. v oblasti charitativní a humanitární a
jejich význam je neporovnatelný s významem běžných soukromoprávních sdružení.
Proto také citovaný čl. 16 odst. 2 Listiny nijak nerozlišuje mezi institucemi,
které disponují právní subjektivitou, a mezi institucemi ostatními. U všech
institucí vylučuje jakékoliv zásahy státu do jejich ustanovování a proto ani
zákonná (tzn. prováděcí) úprava v žádném případě nemůže diferencovat mezi
institucemi, pro jejichž ustanovení je nezbytné rozhodnutí státu (tzn.
církevních právnických osob) od institucí ostatních, právně však
neexistujících. Důvodová zpráva k napadenému zákonu uvádí, že stát bude dle
napadeného zákona chápat nezaregistrované církve či církevní instituce jako
sdružení fyzických osob, které nemají právní subjektivitu a majetek těchto
institucí je v podílovém spoluvlastnictví fyzických osob - pak však vůbec
není možno hovořit o "instituci" (viz čl. 16 odst. 2 Listiny), neboť
tímto pojmem může být označován jen subjekt institucionalizovaný a
formalizovaný, tedy subjekt právní.
Zarážející je i srovnání s "běžnými" občanskými
sdruženími. Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů ve znění pozdějších
předpisů totiž občanským sdružením umožňuje, aby zřizovala tzv. organizační
jednotky jako vedlejší právnické osoby. To znamená, že se jedná o odvozené
právnické osoby závislé na právní existenci spolku jako celku, které však
disponují vlastní právní subjektivitou (k tomu blíže viz např. I. Telec,
Spolkové právo, Beck, 1993, str. 148 a násl.). Postavení církve a náboženské
společnosti je z tohoto hlediska oproti občanským sdružením nevýhodnější, což
je zcela neodůvodněné, a to zejména s poukazem na ústavní princip privilegovanosti
církve a náboženské společnosti. V této souvislosti je možno odkázat na
rozhodnutí Ústavního soudu ČR III ÚS 195/98 (publikováno pod č. 50 ve Sbírce
nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky, Svazek 11, str. 365), kterým
bylo stanoveno, že jedině stanovy občanského sdružení upravují vnitřní
strukturu a postavení jednotek této struktury včetně jejich právní
subjektivity. Ústavní soud tedy rozhodl, že občanské sdružení je oprávněno
zřizovat subjekty s právní subjektivitou, aniž by takto zřízený subjekt musel
být registrován u příslušného orgánu (tamtéž, str. 370).
Zmiňované omezení církve a náboženské společnosti vytvářet si
církevní instituce je stanoveno zákonem č. 3/2002 Sb. Tím je sice splněna
formální omezující podmínka ve smyslu čl. 16 odst. 4 Listiny, nicméně pro
naplnění tohoto článku nepostačuje splnění formální podmínky, nýbrž je nezbytné
i kumulativní naplnění podmínek materiálních - tzn. některé z citovaných
ústavních kautel. Omezení vyplývajícímu z napadených ustanovení zákona č.
3/2002 Sb. nekoresponduje žádná z těchto materiálních kautel. Jinak řečeno,
pokud by právní vznik církevních institucí nepodléhal evidenci (registraci) u
ministerstva, nemohla by tím být ohrožena ochrana veřejné bezpečnosti a
pořádku, zdraví a mravnost nebo práva a svobody druhých (obdobně srov. čl. 18
Paktu a čl. 9 Úmluvy). Napadené omezení vzniku církevních právnických
osob dle zákona č. 3/2002 Sb. je proto porušením ústavního principu zákazu
svévole ze strany veřejné moci, tedy i zákonodárce.
Navíc z čl. 16 odst. 4 Listiny (obdobně srov. čl. 18 Paktu a čl.
9 Úmluvy) jednoznačně plyne princip sebeomezení státu při zásazích do svobody
vyznání ("jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná...").
Koncepce základních práv je založena na principu, že při omezení základních
práv a svobod musí být šetřena jejich podstata a smysl a omezení nemohou být
zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Rovněž v tomto směru jsou napadená zákonná ustanovení protiústavní, neboť
zjevně nerespektují zmíněný princip sebeomezení státní moci, a tedy odporují
principu proporcionality zásahů státu. Tuto skutečnost ostatně přesvědčivě
potvrzuje i dřívější zákonná úprava (zákon č. 308/1991 Sb.), která výše
uvedeným způsobem církve a náboženské společnosti neomezovala a přesto v praxi
nedocházelo k některému z popsaných rizik.
Další důvod pro zrušení napadených ustanovení spočívá v tom, že
ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 3/2002 Sb. redukuje možnost zakládat tzv.
církevní právnické osoby toliko "za účelem organizace, vyznávání a šíření
náboženské víry". Napadené ustanovení tedy nepamatuje na celou paletu
činností, které jednotlivé církevní právnické osoby dosud vykonávaly (především
charitativní, humanitární, zdravotnická atp.) a které se v žádném případě
neomezují pouze na oblast náboženské víry. Toto ustanovení fakticky vyděluje
církve a náboženské společnosti ze společnosti a snaží se jejich činnost
výrazně omezit, ačkoli dosavadní fungování právnických osob, odvozujících svou
právní subjektivitu od církví, žádné problémy nezpůsobovalo.
Další protiústavní aspekt napadených zákonných ustanovení lze
spatřovat v tom, že církevní právnické osoby, disponující vlastní právní
subjektivitou vyplývající z rozhodnutí státního orgánu a nikoliv vnitřního
dokumentu samotné církve a náboženské společnosti, již nebudou pod dostatečným
vlivem a dozorem těchto církví a náboženských společností. Jinak řečeno,
jestliže smyslem církevních právnických osob má být realizace úkolů a poslání
církve a náboženské společnosti a jestliže jejich zřizování Listina předpokládá
toliko v rámci "spravování svých záležitostí" církve a náboženské
společnosti (čl. 16 odst. 2), nekoresponduje této zásadě situace, kdy
jednotlivé církevní právnické osoby se mohou chovat relativně samostatně, neboť
jejich vztah k církve a náboženské společnosti bude přirozeně podstatně
volnější, než tomu bylo dosud. Tím se nová zákonná úprava podstatně vzdálila
původnímu smyslu a funkci těchto právnických osob. Za těchto okolností je
zároveň protismyslné a v konečném důsledku i protiústavní, aby za závazky
takovéto právnické osoby ručila církev a náboženská společnost, která ji
navrhla k evidenci (§ 26 odst. 4 zákona č. 3/2002 Sb.). K tomu je možno i
upozornit, že je tímto způsobem výrazně znevýhodněno vytváření církevních
právnických osob (za jejichž závazky zřizující církev odpovídá) oproti
zřizování právnických osob např. společností s ručením omezeným dle obchodního
zákoníku i oproti zřizování odvozených právnických osob občanských sdružení (zřizovatel
za jejich závazky neodpovídá). Sama důvodová zpráva k zákonu zdůrazňuje, že
"ručení se týká pouze církevních právnických osob, tj. nikoli právnických
osob, které zřídila církev nebo
náboženská společnost podle zvláštních právních předpisů".
Ustanovení § 27 odst. 4 a 5 omezuje autonomii církve a
náboženské společnosti, kterou jim garantuje čl. 16 odst. 2 Listiny a je
nesmyslné a vnitřně rozporné. V odst. 5 je konstatováno, že církve a náboženské
společnosti mohou podnikat, avšak samo znění tohoto ustanovení jim podnikání
zamezuje, neboť stanoví, že dosažený zisk smí být použit jen k naplnění cílů
činnosti církve a náboženské společnosti. Veškerý odepisovaný hmotný i nehmotný
investiční majetek (tedy např. jakýkoli větší stroj, automobil, stavbu, lepší
software) je však možno pořizovat pouze ze zisku právnické osoby, a proto, aby
mohla církev nabývat majetek k podnikání musí jej pořídit ze zisku, nemůže tedy
dále podnikat a pořizovat si výrobní prostředky, pokud veškerý zisk je nucena
používat k naplnění svých cílů, nikoli tedy i k dalšímu podnikání.
Podle své ustálené judikatury Ústavní soud ČR v řízení o
kontrole norem preferuje ústavně konformní výklad právních předpisů před jejich
derogací. Tento postup je nicméně přirozeně možný pouze tehdy, není-li ústavně
konformní interpretace vyloučena kogentním zněním napadených ustanovení. V
daném případě ústavně konformní výklad napadených ustanovení zákona č. 3/2002
možný není a je proto nutné jejich zrušení Ústavním soudem.
IV.
Napadený zákon dále nad dosavadní rámec a v rozporu s čl. 4
odst. 4, čl. 15 a čl. 16 Listiny, čl. 18 Paktu a čl. 9 Úmluvy, zvyšuje možnosti
kontroly a vlivu státu na církve a náboženské společnosti.
Dle § 11 je podmínkou přiznání oprávnění k výkonu zvláštních
práv to, že církve a náboženské společnosti "plní řádně závazky vůči státu
a třetím osobám" a zveřejňují výroční zprávy. To fakticky znamená určit státní
dohled nad soukromým financováním církve a náboženské společnosti, a to i
v době, kdy církve a náboženské společnosti nedostávají žádné státní
příspěvky. Obdobně dle § 21 odst. 1 písm. a) a b) napadeného zákona
ministerstvo zahájí řízení o zrušení oprávnění k výkonu zvláštních práv, pokud
církve a náboženské společnosti závažným způsobem nebo opakovaně porušují
závazky vůči státu či jiným osobám nebo pokud nezveřejňují každoročně výroční
zprávu. Toto je zásadní otázka koncepce, zda sankcí např. za finanční dluhy
církve a náboženské společnosti má být odejmutí práva vyučovat náboženství nebo
uzavírat sňatky, - tato koncepce neodpovídá smyslu církve a náboženské
společnosti a jejich úkolům, resp. jejich vztahu ke státu a společnosti, a to
ani z ústavně právního hlediska. Princip přiměřenosti státních zásahů totiž
znamená, že za určité pochybení církve a náboženské společnosti má následovat
případná přiměřená sankce. Je proto možné, že za finanční dluhy může stát
omezit financování církve a náboženské společnosti, nikoliv však jim zakazovat
výkon dalších práv, ba dokonce rušit jejich právní subjektivitu. Výše uvedená
úprava umožňuje vysokou možnost zvůle exekutivy - nesplněné závazky např. ani
nemusí být pravomocně přiznány soudem, tedy může teoreticky stačit tvrzení
správního orgánu o existenci nějakých závazků, aby mohlo dojít k zahájení
řízení o zrušení oprávnění k výkonu zvláštních práv. Obdobná porušení
povinností podnikatelských subjektů (např. nezveřejnění výroční zprávy či
dluh vůči státu či třetímu subjektu) nebo občanských sdružení jsou
sankcionována výrazně méně přísně a sama o sobě nemohou vést ke zrušení těchto
subjektů správním orgánem.
Dle ustanovení § 22 odst. 1 písm. d) napadeného zákona
ministerstvo zahájí řízení o zrušení registrace církve a náboženské
společnosti, pokud nebyly po dobu delší než 2 roky ustanoveny orgány nebo těmto
orgánům jen skončilo funkční období a nedošlo k ustanovení nových. Toto
ustanovení u obchodních společností zřízených dle obchodního zákoníku nemá v
obchodním zákoníku vůbec obdobu, občanský nebo obchodní zákoník pro
soukromoprávní subjekty zřízené dle těchto zákonů pro takovéto porušení vlastně
ani nepředpokládá nějakou sankci.
Poznámky redakce:
·
Návrh Ústavnímu soudu na zrušení zákona č.
3/2002 Sb. (jeho jednotlivých ustanovení) podala skupina senátorů Senátu PČR na
základě ustanovení čl. 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy ČR (ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) ve
spojení s ustanoveními § 64 a násl. zákona č. 183/1992 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů).
·
Tento návrh ústavnímu soudu byl publikován
s laskavým svolením pana senátora Zdeňka Bárty.