28 Cdo 3318/2006
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České
republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a
soudců JUDr. Josefa Rakovského a JUDr. Ludvíka Davida, CSc., ve věci žalobců a/
M. k. u s. V., a b/ K. k. V. s. n. H. p., obou zastoupených advokátem, proti
žalované České republice – Kanceláři prezidenta republiky, jednající Úřadem pro
zastupování státu ve věcech majetkových, o určení vlastnického práva, vedené u
Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn.
Rozsudky Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 25. října 2005,
č. j.
O d ů v o d n ě n í :
Soud prvního stupně -
vycházeje z usnesení odvolacího soudu ze dne 30. října 1995, č. j. 22 Co
79/95-126, jímž byl pro procesní pochybení a nedostatečně zjištěný skutkový
stav zrušen předcházející prvostupňový rozsudek - určil, že žalobci jsou
vlastníky nemovitostí uvedených ve výroku tohoto rozhodnutí (žalobce a/
dvanácti budov a pozemků včetně věže a chrámu sv. V. zapsaných na listu
vlastnictví č. 34, kat. úz. H., H. m. P. - výrok I. rozsudku a žalobce b/
pozemku a budovy kostela Všech svatých zapsaných tamtéž – výrok II. rozsudku).
Odvolací soud potvrdil
takový rozsudek a ztotožnil se se závěrem soudu prvního stupně v tom, že vládní
nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti P. h. (dále také jen „vládní
nařízení č. 55/1954 Sb.“), vydané vládou Československé republiky podle § 14
odst. 1 zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství
ČSR na rok 1954, s předmětem právní úpravy tímto zákonem regulované nikterak
nesouviselo, a ustanovení § 1, věty prvé, a ani žádné další jeho ustanovení
přechod vlastnického práva ke sporným nemovitostem na stát nezaložilo. Uvedeným
ustanovením použitá formulace „P. h. sídlo prezidenta republiky Československé
a významná historická památka“ není dostatečně přesně a určitě formulována,
přičemž pojem „P. h.“ je neurčitý, a co do obsahu – a to ani odkazem – vyložen
nebyl. Stejně tak dispozice uvedené právní normy, která zní „náleží všemu
československému lidu“, nestanoví vlastní pravidlo chování a ani nesděluje,
komu a jaká oprávnění a povinnosti vznikají; použitá slovní vazba „náleží“ není
způsobilá založit změnu vlastnického práva a výraz „všemu československému
lidu“ není právním termínem, nýbrž termínem ideologickým, bez přesně vymezeného
obsahu. Tento svůj závěr odvolací soud dokládá také gramaticko-teleologickou
komparací s dalšími právními předpisy, na které pro podporu svého odlišného
názoru odkazovala žalovaná. V období let 1945-1960 byla vydána řada zákonů a
dekretů, v nichž však vždy bylo uvedeno, který majetek, věci či podniky se
vyvlastňují, popř. znárodňují zestátněním, a k jakému datu se tak činí. Sporné
vládní nařízení však nic takového neobsahuje. Pokud stát sledoval záměr
odejmout ve svůj prospěch vlastnické právo ke sporným nemovitostem právním
předchůdcům žalobců, bylo to třeba v právním předpise přesně, tedy přímo,
otevřeně a jmenovitě uvést, což se však nestalo. Odvolací soud je proto toho
názoru, že ustanovení § 1, věty prvé vládního nařízení č. 55/1954 Sb. je toliko
ideologickou proklamací, která nemohla založit přechod vlastnického práva k
předmětným nemovitostem a vlastnického práva právních předchůdců žalobců se
nikterak nedotklo. Jestliže v dané věci došlo na základě ustanovení § 3
vládního nařízení č. 55/1954 Sb., k vydání vyhlášky č. 27/1955 Sb. nařízení,
vyhlášek a instrukcí Ú. n. v. h. m. P. v dohodě s kanceláří prezidenta
republiky, kterou byla vymezena chráněná oblast P. h., na jejímž základě vydal
Odbor pro výstavbu Ú. n. v. hl. m. P. rozhodnutí ze dne 17. února 1956, č. j.
Výst./13-28834/55-Po, podle kterého přecházejí s účinností ode dne vydání
vládního nařízení č. 55/1954 Sb. sporné nemovitosti do vlastnictví
československého státu, pak takového úřední rozhodnutí bez jakéhokoliv
zákonného podkladu deklarovalo stav, který nenastal. Případný zápis tohoto
rozhodnutí do pozemkových knih na základě usnesení Lidového soudu civilního v
Praze ze dne 16. května 1956, Čd.4307/56, však pro svůj deklaratorní účinek vlastnické
právo pro stát založit nemohlo.
Odvolací soud odmítl
argument žalované, podle kterého se měl soud prvního stupně odchýlit od
právního názoru Ústavního soudu ČR obsaženého v jeho usnesení ze dne 22. dubna
1999, sp. zn. Pl. ÚS 5/98. Tam uvedený závěr, podle kterého vládní nařízení č.
55/1954 Sb. mělo založit státní vlastnictví k předmětným nemovitostem, není
ničím podložen, nadto tato problematika nebyla pro uvedené procesní rozhodnutí
nijak významná a nelze proto považovat uvedený závěr Ústavního soudu pro soudy
obecné za právně závazný.
Odvolací soud má za to,
že žalovaný nenabyl vlastnické právo k předmětným nemovitostem ani na základě
institutu vydržení. Podle ustanovení § 135a zákona č. 40/1964 Sb., občanského
zákoníku, ve znění účinném od 1. dubna 1982 mohly být vydrženy jen předměty
osobního vlastnictví, což žádná ze sporných nemovitostí nebyla a oprávněným
subjektem mohl být toliko občan (fyzická osoba). Ani následná změna právní
úpravy tohoto institutu po 1. lednu 1992 nabytí vlastnictví na základě vydržení
založit nemohla, neboť dobrá víra oprávněného držitele zde dána není, protože u
státu nelze předpokládat neznalost vlastního právního řádu. Závěrem shledal
odvolací soud také nepřípadným poukaz na restituční judikaturu dovolacího a
Ústavního soudu, zejména pak rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne
11. září 2003, sp. zn. 31 Cdo 1222/2001, nálezu Ústavního soudu ze dne 2. února
2005, sp. zn. II. ÚS 528/02, a sdělení Ústavního soudu ČR o přijetí stanoviska
pléna Ústavního soudu ze dne 1. listopadu 2005, sp. zn. Pl. ÚS – st. 22/05,
publikovaného pod č. 13/2006 Sb., neboť závěry zde dovozené na předmětný spor
nedopadají.
Žalovaná ve včasném
dovolání namítla, že rozhodnutí odvolacího soudu spočívá na nesprávném právním
posouzení věci [§ 241a odst. 2 písm. b/ zákona č. 99/1963 Sb., občanského
soudního řádu ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „o.s.ř.“)], přičemž
napadené rozhodnutí shledává v souladu s ustanovením § 237 odst. 3 o.s.ř. za
zásadně právně významné. Zásadní právní význam spatřuje zejména v jednoznačném
a zjevném překročení soudní pravomoci soudy obou stupňů a v jejich osvojení si
pravomoci zákonodárné, což jednak plyne z bezdůvodného zpochybnění kontinuity
právního řádu ve formě neuznání zákonodárné právní normy a také popřením
ústavního systému České republiky retroaktivním „zrušením“ účinnosti právní
normy, čímž ve svém důsledku mělo dojít k založení právní nejistoty žalované.
Je toho názoru, že na základě vládního nařízení č. 55/1954 Sb., jež po
schválení Národním shromážděním nabylo síly zákona, došlo k přechodu
vlastnického práva ke sporným nemovitostem na stát, což se ostatně podává také
z řady důvodových zpráv, které byly v souvislosti s takovou právní úpravou
vydány. S odkazem na tehdejší právní úpravu a domácí a zahraniční odbornou
literaturu také polemizuje s výkladem výrazů použitých v ustanovení § 1
vládního nařízení č. 55/1954 Sb., přičemž důsledek tohoto předpisu – tedy
přechod vlastnického práva ke sporným nemovitostem na stát – nebyl zpochybňován
ani právními předchůdci žalobců, což se ostatně podává také ze zápisu o
převzetí pozemků ze dne 5. října 1957. V dovolání se žalovaná taktéž rozsáhle
zabývá postavením římskokatolické církve a povahou „církevního majetku“, když
dospívá k závěru, že v období od založení Československa do roku 1949 byly
církevní právnické osoby považovány za veřejnoprávní a nikoliv soukromoprávní
právnické osoby, přičemž církevní majetek je proto povahy veřejnoprávní s tím,
že konečné slovo při nakládání s ním měl stát. V tomto kontextu je proto
potřeba vykládat i sporné vládní nařízení. Nesouhlasí taktéž s názorem
odvolacího soudu co do právní povahy zápisu do pozemkových knih, neboť se v
daném případě nejednalo o pouhou evidenční záležitost, což dokládá rozborem
povahy účinků zápisů do pozemkových knih po účinnosti zákona č. 141/1950 Sb.
Poukazuje také na skutečnost, že ve sporu nebyly žalující stranou řádně
doloženy všechny nabývací tituly k předmětným nemovitostem.
Odvolacímu soudu
žalovaná dále vytýká, že svým rozhodnutím popřel právní názor Ústavního soudu
vyjádřený v rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 22. dubna 1999, sp. zn. Pl.
ÚS 5/1998, ve kterém Ústavní soud odmítl návrh skupiny 44 poslanců na zrušení –
vedle dalších právních předpisů – také vládního nařízení č. 55/1954 Sb.
Poukazuje na skutečnost, že Ústavní soud odmítl jakkoliv retroaktivně hodnotit
práci zákonodárce, což ovšem soudy obou stupňů činí, když konstatují, jakým
způsobem měl tehdejší zákonodárce – při úmyslu nabýt vlastnické právo k
nemovitostem, které jsou předmětem sporu – postupovat. Ve svém důsledku tak
rozhodnutí soudů obou stupňů anuluje nastalé právní účinky vládního nařízení č.
55/1954 Sb. a veškerých následujících správních aktů. S poukazem na sdělení
Ústavního soudu ČR o přijetí stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 1.
listopadu 2005, sp. zn. Pl. ÚS – st. 22/05, publikované pod č. 13/2006 Sb., má
dovolatelka postup žalobců za obcházení restitučního zákonodárství žalobami na
určení vlastnického práva podle § 80 písm. c) o.s.ř., jelikož případná změna
vlastnického práva (nad rámec restitučních zákonů) přísluší moci zákonodárné a
nikoliv moci soudní. K těmto závěrům ostatně dospívá také dovolací soud ve své
rozhodovací praxi (např. rozhodnutí velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 11.
září 2003, sp. zn. 31 Cdo 1222/2001).
Dovolatelka též
zdůrazňuje, že Česká republika veškeré nemovitosti tvořící chráněnou oblast
Pražského hradu nabyla na základě Ústavního zákona č. 541/1992 Sb., o dělení
majetku České a Slovenské Federativní republiky mezi Českou republiku a
Slovenskou republiku a jeho přechodu na Českou republiku a Slovenskou
republiku, který nebyl ani soudy a ani žalobci v řízení nikterak zpochybněn.
Žalobci k dovolání
vyjadřují, že vyčítá-li dovolatelka soudům obou stupňů, že neuznaly za právní
normu vládní nařízení č. 54/1955 Sb., činí tak nepřiléhavě jejich argumentaci;
ta vycházela z toho, že takový akt nemohl založit přechod vlastnického práva k
předmětným nemovitostem. Je-li soudům dovoláním vytýkáno překročení jejich
pravomoci a zpochybňování kontinuity právního řádu, žalobci napadené rozhodnutí
hájí tím, že výklad zákonů a jiných právních norem je v systému dělby moci
svěřen právě soudům. Jestliže dovolatelka staví svůj závěr také na právních
názorech pléna Ústavního soudu ze dne 22. dubna 1999, sp. zn. Pl ÚS 5/1998, pak
přehlíží, že Ústavní soud v dané věci nerozhodoval meritorně, neboť návrh
skupiny poslanců byl - bez účasti žalobců, ač již probíhalo toto řízení -
odmítnut. V této souvislosti žalobci také upozorňují, že vládní nařízení č. 55/1954
Sb. nemá ve smyslu jiné judikatury Ústavního soudu povahu obecně závazného
předpisu, neboť upravuje jedinečný případ a schází mu tak podstatný materiální
znak právní normy, jímž je obecnost. Žalobci považují postup podle vládního
nařízení č. 55/1954 Sb. za in fraudem legis ve vztahu k ustanovení § 108 zákona
č. 141/1950 Sb., který upravoval institut individuálního vyvlastnění.
Polemizují také s názorem dovolatelky, podle kterého tzv. církevní majetek měl
povahu veřejnoprávní s tím, že konečné slovo při nakládání s ním měl stát,
poněvadž sám stát v jimi označených dokumentech pocházejících z rozhodné doby
tvrdí opak, a ostatně s pojímáním majetku církví a náboženských společností
jako majetku soukromého neměly problém ani obecné soudy (R 19/1954). Argumentuje-li
se souhlasem představitelů katolické církve s převzetím nemovitostí státem, a v
této souvislosti se při tom odkazuje na zápis o jejich převzetí daný v době,
kdy polovina těchto představitelů byla internována či ve vězení, pak takovýto
závěr je naprosto nepřijatelný. Žalobci se také plně ztotožňují s právním
názorem Ústavního soudu vyjádřeným v nálezu ze dne 8. srpna 2005, sp. zn. IV.
ÚS 298/05, neboť zde Ústavní soud zcela přesvědčivě vymezil možnosti žalobců
domáhat se v občanském soudním řízení určení svého vlastnického práva. Žalobci
vyzdvihují závěr soudu, dle nějž tím, že nebyl vydán žádný předpis, který by
zakazoval církevní právnické osobě ve věci církevního majetku podat žalobu na
určení trvání jejího vlastnického práva - navzdory zápisu jiného subjektu v
katastru nemovitostí - tím soud vyjádřil to, co vyplývá z čl. 11 a 36 odst. 2
Listiny základních práv a svobod. Žalobci navrhují, aby Nejvyšší soud dovolání
žalované jako nedůvodné zamítl.
Podle § 236 odst. 1
o.s.ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to
zákon připouští.
Podle § 237 odst. 1 písm
b) o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl
potvrzen rozsudek soudu prvního stupně, kterým soud prvního stupně rozhodl ve
věci samé jinak než v dřívějším rozsudku proto, že byl vázán právním názorem
odvolacího soudu, který dřívější rozhodnutí zrušil. V předmětném sporu sice
odvolací soud zrušil usnesením ze dne 30. října 1995, č. j. 22 Co 79/95-126,
rozsudek soudu prvního stupně, avšak jednak z důvodu procesních pochybení,
která nemohl odvolací soud odstranit v odvolacím řízení, a jednak také pro
nedostatečně zjištěný skutkový stav. Za této situace, kdy nelze uvažovat o
dominujícím závazném právním názoru odvolacího soudu jako důvodu zrušení
dřívějšího rozhodnutí, a při vyloučení přípustnosti dovolání dle § 237 odst. 1
písm a) o.s.ř., je dovolání přípustné pouze za splnění podmínek předpokládaných
§ 237 odst. 1 písm. c) o.s.ř.
Podle § 237 odst. 1
písm. c) o.s.ř. je dovolání přípustné proti rozsudku odvolacího soudu, jímž byl
potvrzen rozsudek soudu prvního stupně, kterým soud rozhodl ve věci samé a
dovolací soud dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má po právní stránce
zásadní význam.
Ve smyslu ustanovení §
237 odst. 3 o.s.ř. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní
význam zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího
soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím
soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li tuto otázku v rozporu s hmotným
právem.
Dovolací přezkum,
předjímaný tímto ustanovením, je tím předpokládán zásadně pro posouzení otázek
právních. Způsobilý dovolací důvod představuje tedy ten, jímž lze namítat, že
rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§ 241a odst. 2 písm.
b/ o.s.ř.); vzhledem k tomu, že uplatněným důvodem je dovolací soud vázán (§
242 odst. 3, věta první, o.s.ř.), lze to, zda rozhodnutí je zásadního právního
významu, posuzovat jen z hlediska těch námitek obsažených v dovolání, jež jsou
tomuto dovolacímu důvodu podřaditelné.
Při přezkumu rozhodnutí
odvolacího soudu je dovolací soud vázán důvody (včetně jejich konkrétního
vymezení), které byly dovoláním uplatněny; je-li dovolání přípustné – jako v
projednávaném případě pro níže formulované otázky zásadního právního významu –
přihlédne dovolací soud z úřední povinnosti též k vadám uvedeným v § 229 odst.
1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o.s.ř., jakož i k jiným vadám řízení, které
mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci (§ 242 odst. 3 o.s.ř.).
Jelikož existence vad
vyjmenovaných v § 242 odst. 3, větě druhé, o.s.ř. namítána nebyla a nevyplývá
ani z obsahu spisu, a protože jinak je dovolací soud vázán uplatněným dovolacím
důvodem, včetně toho jak jej dovolatel obsahově vymezil (§ 242 odst. 3 věta
první o.s.ř.), je předmětem dovolacího přezkumu právní závěr odvolacího soudu,
podle kterého protože žalobce nelze jako jednotky římskokatolické církve
podřadit subjektům, jejichž některé majetkové vztahy upravil restituční zákon
č. 298/1990 Sb., ve znění zák. č. 338/1991 Sb., není vyloučeno, aby se domáhali
ochrany svého vlastnického práva podle předpisů obecných – zde žalobou na
určení jejich vlastnictví – a protože z § 1 vládního nařízení č. 55/1954 Sb.
ani z jiného jeho ustanovení nelze dovodit přechod vlastnického práva ke
sporným nemovitostem z právních předchůdců žalobců na stát, k němuž nemohlo
dojít ani zápisem vlastnictví státu do pozemkových knih a ani na základě vyhl.
č.27/1955 Sb. či rozhodnutím odboru Ústředního národního výboru hl.m. Prahy ze
17.února 1956, a stát takové nemovitosti ani nevydržel, je třeba žalobcům
právní ochranu vlastnictví podle § 126 odst. 1 obč. zák. proti žalované, která
do jejich práva neoprávněně zasahuje, poskytnout.
Z uvedeného shrnutí
právních závěrů odvolacího soudu - a tudíž z vymezení právních otázek, jež byly
pro právní posouzení odvolacího soudu v této konkrétní věci podstatné, a jichž
se vyjádření dovolacích důvodů dotýká - plyne, že ačkoliv se odvolací soud
přihlásil k názoru soudu prvního stupně, že vládní nařízení č. 55/1954 Sb.
nesouviselo s předmětem úpravy zák. č. 2/1954 Sb., a že se jeho účinky
projevily mimo časovou působnost takového zákona, na takovém názoru důvody
svého rozhodnutí ve skutečnosti nestaví a výslovně vládní nařízení hodnotí jako
„dosud platnou právní normu“. Na straně druhé, z pohledu formulace dovolacích
důvodů, nejsou zpochybňovány ani otázka církevního vlastnictví (byť je
poukazováno na jeho veřejnoprávní povahu) předmětných nemovitostí do účinnosti
vládního nařízení č. 55/1954 Sb. a ani hodnotící úsudek odvolacího soudu, dle
nějž stát předmětné pozemky nevydržel. Těmito otázkami se proto dovolací soud
při svém přezkumu ani zabývat nemůže.
Přípustnost dovolání v
dané věci pro existenci otázky po právní stránce zásadního významu tak v mezích
vázanosti Nejvyššího soudu dovolacími důvody může být založena jedině poměřením
jeho obsahu se shora uvedenými - pro výsledek řízení skutečně relevantními -
právními názory odvolacího soudu. V pořadí prvý uvedený takový závěr procesního
charakteru (o důvodném uplatnění určovacího žalobního požadavku) je na místě
porovnat z hlediska jeho rozdílnosti či novosti se standardní judikaturou
soudů. Věcný závěr (o tom, že na stát nepřešlo vlastnictví k předmětným
nemovitostem) mohl založit otázku zásadního právního významu krom své případné
originality - z hlediska ustálené rozhodovací praxe soudů - též rozporem s
hmotným právem.
Nejvyšší soud má předně
za to, že závěr odvolacího soudu, dle nějž žalobcům svědčí možnost důvodného
uplatnění žaloby na určení jejich vlastnictví k předmětným nemovitostem, nemůže
ve světle tradičního i soudobého výkladu smyslu takové formy ochrany tvrzeného
vlastnického práva obstát.
Problematiky splnění
podmínky naléhavého právního zájmu předpokládané ustanovením § 80 písm. c)
o.s.ř. (dle nějž žalobou lze uplatnit, aby bylo rozhodnuto o určení, zda tu
právní vztah nebo právo je, je-li na tom naléhavý právní zájem), a tudíž
důvodné uplatnitelnosti obecných institutů ochrany vlastnického práva v
souvislostech snahy o obnovu vlastnického práva subjektům, které byly svého
vlastnického práva zbaveny za okolností, které jsou jinak obvykle za vymezených
podmínek zohledněny v tzv. restitučních zákonech, se Nejvyšší soud již
mnohokráte dotkl a opakovaně ji podroboval právnímu rozboru (zejména v rozsudku
velkého senátu ze dne 11. září 2003, sp. zn. 31 Cdo 1222/2001). Ve svém
rozsudku ze dne 24. srpna 2005, sp. zn. 28 Cdo 814/2005, se Nejvyšší soud např.
přihlásil i v těchto souvislostech ke standardnímu výkladu, dle nějž naléhavý
právní zájem na určení je dán zejména tam, kde by bez tohoto určení bylo
ohroženo právo žalobce, nebo kde by se bez tohoto určení jeho právní postavení
stalo nejistým. Určovací žaloba má tak povahu preventivní, jejímž účelem je
poskytnout ochranu právnímu postavení (právu) žalobce dříve, než dojde k
porušení právního vztahu nebo práva, a naopak, není namístě tam, kde právní
vztah nebo právo již porušeny byly, a kde je žalobci k dispozici žaloba o
splnění povinnosti podle § 80 písm. b) o.s.ř.; prevence již pozbývá smyslu a
přiléhavou se stává reparace v podobě odstranění následků porušení práva,
pročež žalobce právní zájem na určení právního vztahu nebo práva již mít
nemůže.
Ještě hlouběji a v
širších souvislostech se otázkou existence či neexistence naléhavého právního
zájmu ve sporech dotýkajících se tzv. restitučního zákonodárství ostatně
opakovaně zabýval i Ústavní soud ČR, jenž ve stanovisku pléna, sp. zn. Pl ÚS
st. 21/2005, uveřejněném pod č. 477/2005 Sb., Sdělení Ústavního soudu o přijetí
stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 1.listopadu 2005 ve věci žaloby o
určení vlastnického práva ve vztahu k uplatnění práva podle restitučních
předpisů, formuloval závěr, dle nějž tvrzením vlastnického práva, zejména toho,
jež vyžaduje záznam do katastru nemovitostí, v případě absence legitimního
očekávání na straně navrhovatele není naplněna preventivní funkce žaloby podle
§ 80 písm. c) o.s.ř., a tedy není dána ani naléhavost právního zájmu na jejím
podání a žalobou o určení vlastnického práva nelze obcházet smysl a účel
restitučního zákonodárství. S odkazem na nález ze dne 8. března 1995 sp. zn.
Pl. ÚS 14/94, publikovaný pod č. 55/1995 Sb. se připomíná: „…to, co přichází z
minulosti, musí sice i tváří v tvář přítomnosti hodnotově obstát, toto
hodnocení minulého nemůže však být soudem přítomnosti nad minulostí. Jinými
slovy, řád minulosti nemůže být postaven před soud řádu přítomnosti, jenž je
již poučen dalšími zkušenostmi, z těchto zkušeností čerpá a na mnohé jevy
pohlíží a hodnotí je s časovým odstupem.“ K ochraně práva, pro niž existovala
právními předpisy vymezená procesní cesta, jíž instanční i soudní kontrola
správních rozhodnutí svou zvláštní povahou bezpochyby je, tedy nelze využít
dodatečně poté, co takový prostředek již nelze uplatnit, cestu žaloby, jejíž
účel je odlišný. V odůvodnění stanoviska se Ústavní soud přihlásil k výkladu,
dle nějž je žaloba na určení práva (§ 126 občanského zákoníku ve spojení s § 80
písm. c/ o. s. ř.) byla a je nástrojem ochrany subjektivního práva před
neoprávněnými zásahy. Jde o žalobu svou povahou preventivní (srov. Hora, J.:
Československé civilní právo procesní. Díl I. Nauka o organisaci a příslušnosti
soudů. Všehrd, Praha 1922, str. 154 – 155, Bureš, J., Drápal, L., Mazanec, M.:
Občanský soudní řád – komentář. I. Díl. 6. vydání. C. H. Beck, Praha 2003, str.
259) – jejím účelem je předejít stavům nejistoty ohledně určitého práva nebo
jeho výkonu a její význam je ryze praktický – nastolení jistoty v ohrožených
právních vztazích, přičemž je třeba více než u žalob na plnění dbát, aby
nedošlo k jejímu zneužití. Požadavek, aby byl při podání žaloby dán zájem na co
nejrychlejším určení jako základní podmínku uplatnění určovací žaloby dle § 80
písm. c) o. s. ř. zkoumá i dnešní soudce. Jakmile totiž bylo právo již
porušeno, nemá preventivní ochrana postavení žalobce žádného smyslu, neboť
jejím prostřednictvím již v zásadě nelze spory, které by o ně mohly v budoucnu
vzniknout, nebo jejichž vznik již bezprostředně hrozí, odvrátit. Ústavní soud,
ztotožňuje se při tom s obecně a již desítky let platnou premisou teorie i
praxe, vyslovil závěr, že „o naléhavý právní zájem může zásadně jít jen tehdy,
jestliže by bez soudem vysloveného určení (že právní vztah nebo právo existuje)
bylo buď ohroženo právo žalobce nebo by se jeho právní postavení stalo
nejistým, což – řečeno jinými slovy – znamená, že buď musí jít u žalobce o
právní vztah (právo) již existující (alespoň v době vydání rozhodnutí) nebo o
takovou jeho procesní, případně hmotněprávní situaci, v níž by objektivně v již
existujícím právním vztahu mohl být ohrožen, příp. pro nejisté své postavení by
mohl být vystaven konkrétní újmě.“ (nález Ústavního soudu ze dne 20. června
1995 sp. zn. III. ÚS 17/95, Sbírka rozhodnutí, svazek 3, nález č. 35, str.
261). Současná judikatura se však zároveň ustálila na názoru, že lze mít za
daný naléhavý právní zájem všude tam, kde rozhodnutí soudu bude podkladem pro
zápis do katastru nemovitostí. Stále platí, že naléhavý právní zájem na určení,
zda tu právo je či není, není dán tam, kde se lze domáhat plnění. Jestliže tedy
někdo o sobě tvrdí, že je vlastníkem věci, včetně věci nemovité, nemůže
uplatňovat své právo žalobou na určení, ale toliko žalobou na plnění, kterou je
vlastnická žaloba. Z hlediska ochrany vlastnického práva nemůže být v jiné
situaci vlastník, který je zapsán v katastru nemovitostí, a vlastník, který
zapsán není. Naléhavost právního zájmu na určovacím výroku je totiž dána až
tehdy, je-li ve sporu na ochranu vlastnického práva prokázáno vlastnické právo,
a odvíjí se pouze od toho, že takový výrok je podkladem pro zápis do katastru.
Naléhavost právního zájmu se tedy neodvíjí od potřeby zjišťování vlastnictví,
ale ze skutečnosti, že předpisy o katastru nemovitostí neumožňují katastru
zapsat vlastnické právo k nemovitosti na základě výroku, kterým se meritorně
řeší vlastnictví k nemovitosti zapisované do katastru nemovitostí. Ač je tedy
možné provést změnu v zápisech vlastnických práv k nemovitostem na základě
rozhodnutí o určovací žalobě, nelze bez dalšího pouze z tohoto faktu naléhavý
právní zájem žalobce dovodit. To platí právě tam, kde právní vztahy žalobce k
věci byly s jistými následky dotčeny před několika desítkami let, nikoliv dnes,
a nestaly se nejistými nyní, nýbrž právě prostřednictvím žaloby na určení
vlastnického práva a zpochybňováním aktů, na základě kterých právo žalobce
zaniklo, je uváděno v nejistotu právo současného vlastníka věci. Určovací
žaloba zde tedy není nástrojem prevence, nýbrž nástrojem, jímž mají být
nahrazeny právní prostředky ochrany ve své době nevyužité nebo neúspěšné a
zpochybněna zákonnost před téměř šedesáti lety uskutečněných veřejnoprávních
postupů; ve skutečnosti tedy nemíří k nastolení právní jistoty na straně
žalobce, nýbrž k jejímu narušení na straně nynějšího vlastníka věci (srov. v
tomto ohledu závěry ve shora citovaném nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS
114/04).
Je zde na místě v těchto
souvislostech dovolacím soudem však především připomenout Stanovisko uveřejněné
pod č. 13/2006 Sb., Sdělení Ústavního soudu o přijetí stanoviska pléna
Ústavního soudu ze dne 1. listopadu 2005, sp.zn. Pl ÚS – st. 22/05, v němž se
ve věci posouzení povahy zákona č. 298/1990 Sb. Ústavní soud přihlásil k nálezu
sp.zn. II. ÚS 528/02 ze dne 2.února 2005, když vyjádřil, že kasuistické řešení
majetkových křivd způsobených církvím a církevním právnickým osobám formou
jednotlivých soudních rozhodnutí v konkrétních případech by bylo natolik
aktivistickým řešením, že by ve svých důsledcích vedlo k tomu, že by moc soudní
převzala aktivitu, která jinak v rámci dělby moci přísluší pouze moci
zákonodárné. Je pouze věcí zákonodárce, jak dořeší zmírnění majetkových křivd
způsobených církvím a církevním právnickým osobám přijetím dalšího zákona.
(Tímto stanoviskem se Ústavní soud zásadně odklonil od názorů vyjádřených v
nálezu z 8.srpna 2005, sp.zn. IV. ÚS 298/05, o jehož argumentaci se tak žalobci
nikoliv přesvědčivě ve vyjádření k dovolání opírají.)
Typové situace
uplatňování vlastnického práva k majetku, který byl odňat církevním subjektům,
Nejvyšší soud popsal ve svém rozsudku z 26.května 2005, sp.zn. 20 Cdo
1485/2004, uveřejněném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek č. 1/2006 pod
poř. č. 4, v němž vysvětlil, že věcná působnost „speciality“ zákona č. 298/1990
Sb. je – podle dosavadní judikatury Nejvyššího soudu – (co do veškerého
církevního majetku) omezena, a že Nejvyšší soud ji konstantně ohlašuje odkazem
na rozsudek ze dne 31. října 2002, sp. zn. 20 Cdo 2015/2001, který byl v
časopise Soudní judikatura (pod č. 230/2002) publikován s právní větou, že
„zákon č. 298/1990 Sb. neupravuje právní poměry majetku církevního subjektu,
který přešel na stát při revizi první pozemkové reformy podle zákona č.
142/1947 Sb., ve znění pozdějších předpisů.“ Podobně v odůvodnění rozsudku ze
dne 18. prosince 2003, sp. zn. 20 Cdo 2157/2002, se uvádí, že „existenci této
restituční skutkové podstaty v dané věci dovodit nelze, jestliže sporné
nemovitosti měly podle skutkových tvrzení žaloby přejít na stát jinak; totiž
(již) při revizi první pozemkové reformy podle zákona č. 142/1947 Sb. Pak do
posuzovaných právních poměrů zákon č. 298/1990 Sb. nezasahuje a ve vztahu k nim
povahu speciálního předpisu, vylučujícího užití předpisů obecných, proto mít
nemůže. Důsledky speciality zákona č. 298/1990 Sb. se neprosadí a z toho, že
sporné nemovitosti nejsou uvedeny ve výčtu jeho příloh, žádný relevantní závěr
(obdobný tomu, který za jiných souvislostí Nejvyšší soud pokládá za klíčový)
vyvodit nelze.“ Z téhož vychází i rozsudek ze dne 27. 1. 2005, sp. zn.
2179/2003; rozsudek ze dne 29. května 2002, sp. zn. 20 Cdo 1261/2000, byl
napaden ústavní stížností, o níž Ústavní soud rozhodl dne 2. února. 2005 ve
věci sp. zn. II. ÚS 528/02 tak, že ji zamítl. Ve vztahu ke svému rozsudku ze
dne 16. prosince 2004, sp. zn. 20 Cdo 1679/2003, se ostatně Nejvyšší soud sice
přihlásil k názoru, že zákon č. 298/1990 Sb. není dotčen ani tehdy, jestliže k
přechodu církevního majetku na stát došlo na základě zákona č. 46/1948 Sb.,
upozornil však s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 2. února 2005, sp.
zn. II. ÚS 528/02, že tím není řečeno, že úspěch žalob o určení vlastnictví je
už proto zaručen.
Veškeré tyto právní
závěry jsou významné i pro řešení tohoto sporu. Dovolací soud nemá důvodu z
nich nevycházet či je – na rozdíl od odvolacího soudu – nerespektovat. Jde zde
o církevní majetek, jenž nebyl dotčen zák. č. 298/1990 Sb., ba ani se jeho
odnětí církvi státem skutkově neodvíjí od aplikace zák. č. 142/1947 Sb. nebo
zák. č. 46/1948 Sb. Lze proto souhlasit s odvolacím soudem, že zde nejde o
restituční nárok ve speciálním zákonném slova smyslu (zák. č. 298/1990 Sb.) a
dovolací soud dodává, že nejde ani o případ, u nějž by dosud svým rozhodováním
možnost ochrany vlastnictví – byť jen pro neexistenci překážky pořadu nápravy
speciální cestou restituce – připouštěl.
Pro rozhodnutí o této věci
je však určující, že se soudy mají vypořádat s požadavkem, aby určily
vlastnictví církevních subjektů k nemovitostem, s nimiž jejich právní
předchůdci fakticky přinejmenším od 5. října 1957, kdy byl sepsán v řízení svým
datováním nezpochybňovaný zápis o převzetí předmětných pozemků, nedisponovali.
V návaznosti na shora
uvedený vývoj rozhodování Ústavního soudu a Nejvyššího soudu ve věcech nároků
týkajících se církevního majetku se přede vším nabízí otázka správnosti úvah
odvolacího soudu, jenž si vyloučením užití judikatury v tzv. církevních
restitucích – zjevně pro svůj názor zaujatý ve věcné důvodnosti požadovaného
určení - nekladl otázku, zda žalobcům - v době podání žaloby více než
pětatřicetiletému a v době jeho rozhodování takřka padesátiletému držení
předmětných nemovitostí státem a navzdory zápisu takového stavu v katastrálních
operátech - může vůbec svědčit existence naléhavého právního zájmu na jimi
požadovaném určení.
Ač má rozhodnutí o
určovací žalobě ve vztahu ke skutečnostem, jež obsah požadovaného určení měly
podle žalobního vysvětlení založit, nepochybný deklaratorní charakter
(předmětem zjišťování soudu jsou skutečnosti nastalé), a zásada uvedená v § 154
odst. 1 o.s.ř., dle níž soud rozhoduje podle stavu v době vyhlášení rozsudku,
se ohledně takových skutečností neuplatní, existence naléhavého právního zájmu
na takto požadované deklaraci právního vztahu je naproti tomu zapotřebí po dobu
průběhu řízení a její potřeba pro svůj význam ve vztahu k výsledku řízení
zvláště vyniká v době rozhodování soudu.
I když nárok žalobců
není a nemůže být nárokem restitučním ve speciálním slova smyslu, nebylo
žalobcům možno soudně - pro absenci jejich oprávněného očekávání, které by
mohlo být důvodně spojováno s představou, že soud k jejich žalobě preventivně
ochrání jejich ohrožené právo - přiznat naléhavý právní zájem na jimi
požadovaném určení vlastnictví k nemovitostem, jichž se nepochybně – a v tuto
chvíli lhostejno, zda zneužitím legislativních nástrojů, za pomoci správních
aktů nebo právně nepodloženou faktickou okupací – zmocnil v polovině padesátých
let dvacátého století stát. Takové události a z ní vyplývajícímu stavu nebylo
možno čelit v době zahájení řízení a ani v době rozhodování odvolacího soudu
cestou určovací žaloby u soudu ani v právním státě. Určovací žaloba jako
preventivní procesně právní institut je pro svůj tradiční účel příliš křehkým
prostředkem na ochranu takového vlastnického práva, jež bylo již před desítkami
let fakticky (případně i právně) odňato původním vlastníkům státní, zde žalovanou
mocí. Stát aspirující na základ na vládě práva musí napravovat své protiústavní
a protiprávní akty vlastní mocensky neblahé minulosti legislativním prostředkem
procesu nápravy – restitucemi. Vychází-li mimo prostor takové potřeby ze zásady
právní kontinuity (viz § 2 zák. č. 480/1991 Sb., o době nesvobody), nelze se u
jeho soudů domáhat individuálního zvratu skutečnosti nástrojem, jenž má mít
podle svého tradičního pojetí jen deklaratorní, a nikoliv konstitutivní, tedy
nové poměry zakládající, povahu. To platí tím spíše pro takové odejmutí majetku
nestátnímu subjektu, jež je založeno na vydání účelové právní normy.
Jakkoli druhotnou se ve
světle uvedeného jeví otázka věcné důvodnosti žaloby z hlediska toho, zda
právní předchůdci žalobců (vůbec) pozbyli vládním nařízením č. 55/1954 Sb.
vlastnictví k předmětným nemovitostem, Nejvyšší soud má procesní prostor
vyjádřit, že ostatně nemá právní názor, na němž je rozhodnutí odvolacího soudu
založeno, za správný.
Podle § 1 vládního
nařízení č. 55/1954 Sb. ze dne 19. října 1954, o chráněné oblasti Pražského
hradu, vláda republiky Československé nařizuje podle § 14 odst. 1 zákona č.
2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky
Československé na rok 1954, opatření, jímž prohlásila P. h. za sídlo presidenta
republiky Československé a významnou historickou památku, náležející všemu
československému lidu. K zabezpečení jeho řádné správy a ochrany se tak vytváří
chráněná oblast P. h.. Dle § 2 objekty chráněné oblasti spravuje kancelář presidenta
republiky, která též na území chráněné oblasti vykonává veškerou správu v oboru
státní památkové péče. Podle § 3 vymezení chráněné oblasti provede rada
ústředního národního výboru h. m. P. v dohodě s kanceláří presidenta republiky.
Podle § 4 náhrady za objekty v chráněné oblasti určí rada ústředního národního
výboru hlavního města Prahy; může též rozhodnout, že se taková náhrada
neposkytne. Konečně podle § 5 toto nařízení nabývá účinnosti dnem vyhlášení
(16. prosince 1954); provede je vláda.
Odvolací soud se pokusil
vyložit pojmy vyjádřené v § 1 nařízení způsobem, jenž je v rozporu s celkovým
charakterem a smyslem i pro něj nepochybně platné právní normy. Svým soudobým
výkladem popírajícím především následek celého procesu vydání vládního nařízení
pominul rozbor účelu právní normy, veškerých souvislostí jejího vydání a
realizace a i vzájemného vztahu jednotlivých částí nařízení.
Názor odvolacího soudu,
dle nějž je ustanovení § 1 nařízení jen politickou, ideologickou, nad to
neurčitou, proklamací bez právního obsahu, nemůže obstát proti konkrétnímu
účinku, jejž vládní nařízení vyvolalo. Porovnáváním dobových norem
etatizujících vlastnictví a zdůrazňováním pojmových rozdílností se ani sám
odvolací soud nemohl vyhnout závěru, dle nějž „záměrem vlády bylo převést na
stát určité, totiž sporné nemovitosti, přičemž vlastnického práva k nim měly
pozbýt rovněž určité církevní právnické osoby, konkrétně právní předchůdci
žalobců“. Stejně tak nebylo možno přehlížet smysl § 4 nařízení, který předvídá
možnost náhrady, tedy potvrzuje takový záměr normy, a to ve vztahu k objektům,
nezpochybnitelně napříště náležejícím (§ 1) lidu, kteréžto pojmy („náležet
lidu“) jsou tehdejší i současnou demokratickou optikou nazírání vyložitelné
leda co by státní vlastnictví; jiný vážný výklad subjektu (všelidového,
společenského apod.) vlastnického práva nebyl relevantně zastáván ani v tzv.
socialistické právní vědě. V souvislostech úpravy nařízení odvolací soud
přehlédl, že norma stanoví postup pro vymezení obsahu pojmu Pražského hradu
jako významné historické památky a chráněné oblasti (viz název předpisu a jeho
§ 3). Závěr odvolacího soudu, že se vládní nařízení „vlastnického práva k
nemovitostem vůbec netýkalo“ a že na vlastnickém právu právních předchůdců „nic
nezměnilo“, neobstojí vedle jeho vlastních skutkových poznatků o vymezení
chráněné oblasti Pražského hradu prostřednictvím vyhl. č. 57/1955 Sb. nebo
rozhodnutí Odboru pro výstavbu Ústředního národního výboru hl.m. Prahy ze 17.
února 1956, o náhradě za nemovitosti v chráněné oblasti Pražského hradu.
Odvolacímu soudu samému nakonec nezbylo, než neudržitelnost takového hodnocení
uzavřít tak, že Odbor „deklaroval stav, který však nenastal“.
Z uvedeného se podává,
že odvolací soud právní účinky předmětného vládního nařízení hodnotí jako by
„restitučním reflexem“, shledává na něm vady, jež by zakládaly ve speciálních
restitučních souvislostech potřebu nápravy vzniklé újmy – to, že účinky normy
reálně nastaly, ve své úvaze o neexistenci přechodu vlastnictví nevnímá. Bylo
sice jeho nezadatelnou povinností vyložit pro potřeby právního posouzení do
úvahy přicházející právní normu, učinil tak však způsobem, jako by šlo o pouhý
vadný správní akt hodnocený v restitučních souvislostech, a účinky právní normy
popřel její, z pohledu dovolacího soudu nad to ani domnělou, právní
nejednoznačností. Zjevně neprávnímu státu vyčítá v jeho normotvorné činnosti
pochybení, která neměla jiné následky než ty, které nastaly, a jímž se žalobci
marně snaží cestou ochrany vlastnického práva, jehož jejich předchůdci právě
takovou normou pozbyli, čelit právní cestou, jíž ani nezávislý soud
nedisponuje. Jinak řečeno: Předmětné nemovitosti byly uvedenou právní normou
nezpochybnitelně převedeny na stát a soudy nemohou popírat faktický i právní
účinek takové právní normy.
Prostřednictvím
dovolacího důvodu podle § 241a odst. 2 písm. b) o.s.ř. se tedy dovolatelce
právní posouzení věci odvolacím soudem zpochybnit podařilo; jeho rozhodnutí je
tím ve smyslu § 243b odst. 2 věta za středníkem o.s.ř. nesprávné, a podle téhož
ustanovení Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu zrušil. Protože důvody, pro
které bylo rozhodnutí zrušeno, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně,
vrací se věc soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§ 243b odst. 3 věta druhá
o.s.ř.). Soud I.stupně je pak ve smyslu § 226 odst. 1 a § 243d odst. 1 o.s.ř.
vázán zde vyslovenými názory soudu dovolacího. V novém rozhodnutí rozhodne i o
náhradě nákladů dovolacího řízení.
Proti tomuto rozsudku
není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 31. ledna
2007
JUDr. František I š t v
á n e k , v. r.
předseda senátu
20 Cdo 1657/98
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud České
republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Kurky a soudců
JUDr. Pavla Krbka a JUDr.Vladimíra Mikuška v právní věci žalobkyně N. m.,
zastoupené advokátem, proti žalovaným 1/ České republice - Kanceláři prezidenta
republiky, se sídlem v Praze 1 - Hradu, a 2/ S. P. h., o určení vlastnického
práva, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 13 C 8/96, o dovolání
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13.5.1998, č.j. 13 Co
123/97 - 160, takto:
I. Dovolání se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů
dovolacího řízení.
O d ů v o d n ě n í :
Soud prvního stupně,
poté, co jeho předchozí rozsudek byl odvolacím soudem zrušen, opětovně vyhověl
žalobě, jíž se žalobkyně domáhala určení, že je vlastníkem označených
nemovitostí v chráněné oblasti P. Oproti názoru žalovaných dovodil, že pravomoc
soudu k projednání sporu je dána, a na požadovaném určení má žalobkyně naléhavý
právní zájem, neboť vyhovující rozsudek poslouží jako podklad k zápisu jejího
vlastnického práva do katastru nemovitostí. Žalované jsou podle jeho mínění
právem pasivně legitimovány, jelikož první žalované bylo svěřeno právo
hospodaření k P. a druhá žalovaná je jí zřízenou příspěvkovou organizací, jež
slouží k výkonu s tím souvisejících povinností. Co do důsledků vládního nařízení
č. 55/1954 Sb., případně vydržení, tvrzených žalovanými, dospěl soud prvního
stupně ke shodným závěrům, jež vyjádřil v rozsudku předchozím; podle jeho
názoru vlastnictví na stát nepřešlo, a vlastnictví žalobkyně zůstalo zachováno
přesto, že v katastru nemovitostí je stát jakožto vlastník zapsán.
Odvolací soud soustředil
pozornost na posouzení otázky, který subjekt je v dané věci oprávněn jednat za
stát (Českou republiku), a uzavřel, že státním orgánem ve smyslu § 21 odst. 2
o.s.ř. se rozumí ústřední orgán státní správy, jímž v řízení, jehož předmětem
je určení týkající se majetku státu, není nikdo jiný než Ministerstvo financí.
Žalobkyně přes odpovídající upozornění však setrvala na dosavadní identifikaci
žalovaných, resp. "z opatrnosti" pouze navrhla, že "Česká
republika má být zastupována též Ministerstvem financí vedle Kanceláře
prezidenta republiky", a to i když byla poučena, že může být
"zastoupena pouze jedním orgánem státní správy", a že jinak řízení o
žalobě proti České republice bude zastaveno. Poněvadž dosavadní nesprávnost
"právního zastoupení státu" představuje podle jeho názoru nedostatek
podmínky řízení podle § 104 odst. 2 o.s.ř., a ačkoli jde o nedostatek
odstranitelný, odstranit se jej nezdařilo, odvolací soud rozsudek soudu prvního
stupně ve vztahu k první žalované zrušil a řízení zastavil. Proti druhé
žalované jej pak změnil, a žalobu zamítl, neboť jakožto "samostatná
právnická osoba" ("s ohledem na závěry o zastoupení státu") není
ve sporu pasivně legitimována.
Žalobkyně (zastoupená
advokátem) ve včasném dovolání, v němž navrhla, aby tyto výroky byly zrušeny a
věc vrácena odvolacímu soudu k dalšímu řízení, oponuje tomu právnímu názoru
odvolacího soudu, dle nějž jediným subjektem oprávněným jednat v dané věci za
stát je Ministerstvo financí. Dovolatelka připouští, že ustanovení § 4 odst. 1
zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní
správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákona č. 2/1969
Sb.), "přiznává ministerstvu financí působnost při hospodaření s majetkem
státu", avšak jeho "dosah" je dán "okruhem ministerstev a
jiných ústředních orgánů státní správy", a vztahuje se tedy pouze k
majetku spravovanému některým z těchto ústředních orgánů. Oproti tomu k majetku
vymezenému v § 3 odst. 1 zák. č. 114/1993 Sb., o kanceláři prezidenta republiky
(což se týká právě areálu P.), přísluší právo hospodaření výlučně Kanceláři
prezidenta republiky (dále též jen Kanceláři), případně příspěvkové organizaci,
již je oprávněna si zřídit. Úprava hospodaření s majetkem státu podle § 4 odst.
1 zákona č. 2/1969 Sb. a úprava práva hospodaření s majetkem České republiky
podle § 3 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb. je podle dovolatelky "naprosto
shodná", a vzájemný poměr zákona č. 2/1969 Sb. a zákona č. 114/1993 Sb. je
proto jen poměrem právního předpisu obecného a zvláštního, přičemž lex
specialis představuje právě předpis druhý. Zákon č. 2/1969 Sb. nedopadá na
"mnohé další případy hospodaření s majetkem státu, např. na majetek
státních podniků", a nevztahuje se ani na Kancelář, jelikož tato není
ústředním orgánem státní správy. Názor, který přiznává právo hospodaření k
majetku vyjmenovanému v § 3 odst. 1 zák. č. 114/93 Sb. Ministerstvu financí a
nikoli Kanceláři, je dle mínění dovolatelky "zcestný", neboť svěřuje
ministru financí oprávnění, které by mohlo být aplikováno i tak, že by v rámci
hospodaření s majetkem státu ministr ochromil fungování prezidentské instituce,
zatímco ratio legis zákona č. 114/1993 Sb. spočívá právě v tom, aby "žádný
z představitelů ústředního orgánu státní správy nad prezidentem takovou moc
neměl".
Dovolání do výroku, jenž
se týká druhé žalované, je přípustné podle § 238 odst. 1 písm. a/ o.s.ř., neboť
rozhodnutím odvolacího soudu byl změněn rozsudek soudu prvního stupně ve věci
samé; směřuje-li proti výroku týkajícímu se žalované první (jenž má ve shodě s
ustanoveními § 152 odst.
Z úřední povinnosti
posuzuje dovolací soud pouze vady řízení vyjmenované v §
Právní posouzení věci je
nesprávné, jestliže odvolací soud posoudil věc podle právní normy, která na
zjištěný skutkový stav nedopadá, nebo právní normu, sice správně určenou,
nesprávně vyložil, případně ji na daný stav nesprávně aplikoval.
Způsobilým účastníkem
občanského soudního řízení je i stát (Česká republika), jelikož má způsobilost
mít práva a povinnosti (§ 19 o.s.ř., § 21 obč. zák.). Podle § 21 odst. 2 o.s.ř.
za stát před soudem jedná pracovník (zaměstnanec) toho státního orgánu, jehož
se věc týká, nebo pověřený pracovník (zaměstnanec) jiného státního orgánu. Z
ustanovení § 79 odst. 1 o.s.ř., jež formuluje (mimo jiné) požadavky na řádné
označení účastníka řízení, se výslovná úprava ve vztahu k účastníku, jímž je
stát, nepodává. Z důvodů praktických i procesních (potřeby zajistit pro stát
podmínky reálného procesního chování) soudní praxe z citovaného § 21 odst. 2
o.s.ř. dovodila, že stát je náležitě označen tehdy, je-li s jeho označením
(Česká republika) uveden název příslušného státního orgánu, to jest toho, jehož
se věc týká, a jehož zaměstnanec bude za stát před soudem jednat.
Z ustanovení § 21 odst.
2 o.s.ř. se přímo podává, že subjektem, identifikujícím stát, nemůže být
subjekt jiný než státní orgán. Státním orgánem, jehož se věc týká, je z povahy
věci orgán správní, a to ten, do jehož působnosti - stanovené právním předpisem
- příslušný právní vztah (státu) spadá. V soudní praxi je jednoty v tom, že
takovým - rozhodným - právním předpisem je zákon č. 2/1969 Sb., není-li úpravy
speciální (viz kupř. zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou
při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, jmenovitě
jeho § 6).
Naopak takovými subjekty
typicky nejsou subjekty práva hospodaření s majetkem státu nebo subjekty jeho
správy podle zvláštních předpisů, a to již potud, že nemají status státních
orgánů (viz kupř. zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, zákon č.171/1991
Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné
osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění
pozdějších předpisů, vyhlášku č. 119/1988 Sb., o hospodaření s národním
majetkem, ve znění pozdějších předpisů). V rozsudku ze dne 6.3.1996, sp. zn. II
Odon 4/96, uveřejněném pod č. 3/1997 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek,
vyslovil Nejvyšší soud závěr, že státní podnik není oprávněn jednat v občanském
soudním řízení za stát resp. jménem státu a nemůže úspěšně žalovat o určení, že
stát je vlastníkem, může se však domáhat určení, že má ke sporným věcem právo
hospodaření; rozsudek, jímž soud žalobě (státního podniku) vyhověl, je pak
způsobilým podkladem pro změnu zápisu vlastnických vztahů v katastru nemovitostí
tím, že namísto dosavadního vlastníka nemovitosti se zapíše vlastnické právo
státu a právo hospodaření příslušného státního podniku (k tomuto závěru dospěl
Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27.10.1999, sp. zn. 2 Cdon 1052/97, uveřejněném
pod č. 54/2000 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
Z toho plyne, že
"orgán, jehož se věc týká" ve smyslu § 21 odst. 2 o.s.ř., nelze
směšovat s nositelem správy či práva hospodaření s majetkem státu; ten je ve
vztahu k státu relativně autonomní, a je vybaven specifickými (vlastními)
právními instrumenty ochrany svěřeného majetku, byť jejich prosazení může mít
do právní sféry státu relevantní dopad.
Stejně tak se
dovolatelka mýlí, jestliže srovnává ustanovení § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb.
a § 3 odst. 1 zákona č. 114/1993 Sb.; zatímco první upravuje správní působnost
Ministerstva financí tím, že je vybavuje - mimo jiné - působností ústředního
orgánu státní správy "pro hospodaření s majetkem státu", druhé
pověřuje Kancelář výkonem práva hospodaření k (určitému) nemovitému majetku
České republiky, tedy nikoli výkonem správních pravomocí, ale - toliko -
faktickým výkonem zvláštního práva, jež se odvíjí od vlastnického práva státu a
je jeho výrazem. Není jistě pochyb, že určení (státního orgánu) pro věci správy
hospodaření s majetkem státu je odlišným od určení ke skutečnému výkonu
oprávnění, jež jsou vlastní speciálnímu institutu práva hospodaření podle § 761
odst. 1 obch. zák., resp. podle vyhlášky č. 119/1988 Sb., o hospodaření s
národním majetkem, ve znění pozdějších předpisů (jmenovitě tato vyhláška
poskytuje přesvědčivou ilustraci toho, co je výkon práva hospodaření s majetkem
státu a co na druhé straně jeho správa). Je tedy nesprávný názor, ze kterého
vychází dovolatelka, že úpravy podle § 4 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb. a podle §
3 odst.1 zákona č. 114/1993 Sb. jsou naopak "naprosto shodné", resp.
že mezi těmito předpisy je vztah obecného a zvláštního.
Protože Ministerstvo
financí coby "orgán, jehož se věc týká" (jak je pojímal odvolací
soud) se neidentifikuje výkonem konkrétního práva hospodaření (včetně práva ve
vztahu k dotčeným nemovitostem v areálu P.), nýbrž určením státního orgánu
správy hospodaření (s majetkem státu) vůbec, není případný ani argument, že
zastávat názor odvolacího soudu by znamenalo založit stav, kdy pro oprávnění
ministra financí ve vztahu ke Kanceláři by výkon pravomocí prezidenta mohl být
"ochromen".
Státními orgány ve
smyslu § 21 odst. 2 o.s.ř. se rozumí, jak plyne z předchozího, orgány výkonné
moci státu (České republiky), jež se označují jako orgány státní správy
(správní úřady), přičemž ministerstva a další ústřední orgány státní správy
jsou zákonem (č. 2/1969 Sb.) vyjmenovány. Orgánem státní správy (správním
úřadem) je subjekt, jenž je zákonem nadán tzv. pravomocí, tj. způsobilostí
vydávat právní akty (normativní nebo individuální), jejichž respektování je
vynutitelné státní mocí, a jež jsou způsobilé mít dopad do právního postavení
subjektů, stojících vně státního aparátu; podle čl. 79 odst. 1 Ústavy České
republiky lze ministerstva a jiné správní úřady zřídit a jejich působnost
stanovit pouze zákonem.
Oproti tomu Kancelář
prezidenta republiky je podle zákona č. 114/1993 Sb. právnickou osobou
(rozpočtovou organizací se samostatnou kapitolou ve státním rozpočtu České
republiky), jež - toliko - "zajišťuje obstarávání věcí" spojených s
výkonem pravomocí prezidenta republiky, s jeho protokolárními povinnostmi a
veřejnou činností, a vykonává právo hospodaření k nemovitému majetku České
republiky tvořícímu areál P. a k dalším určeným nemovitostem; pravomocí, jež je
nutným znakem státního orgánu (správního úřadu), Kancelář nedisponuje (ani
zákon č. 219/2000 Sb. Kancelář nezařazuje mezi správní úřady - viz § 3 odst.
1).
Za těchto okolností
nebyla Kancelář prezidenta republiky ani tím "orgánem, jehož se věc
týká", a za stát ve smyslu ustanovení § 21 odst. 2 o.s.ř. tudíž jednat
nemohla. Shodný názor, který uplatnil odvolací soud, je proto správný.
Procesní reakce soudu na
to, že Česká republika nebyla řádně konkretizována příslušným orgánem, se liší
podle toho, zakládá-li tento nedostatek vadu žaloby ve smyslu § 43 o.s.ř.
(státní orgán, jehož se věc má týkat, není vůbec uveden, nebo je za něj označen
někdo, kdo neexistuje nebo není státním orgánem), anebo nedostatek
(odstranitelný) podmínky řízení podle § 104 odst. 2 o.s.ř. (uvedeného státního
orgánu se věc netýká). Shodný je však důsledek okolnosti, že (ten či onen)
nedostatek - přestože soud postupoval způsobem předepsaným v § 43 odst. 1
o.s.ř. resp. učinil vhodná opatření podle § 104 odst. 2 o.s.ř. - nebyl
odstraněn; v obou případech soud řízení zastaví.
V posuzované věci je
však podstatné to, že dovolatelka právní závěr, k němuž odvolací soud v dané
věci dospěl (že jde o neodstraněný nedostatek podmínky řízení podle § 104 odst.
2 o.s.ř.), v dovolání nenapadla, pročež, se zřetelem k zásadě vázanosti
uplatněnými dovolacími důvody (mimo něž, s výjimkou vad řízení podle § 242
odst. 3 o.s.ř., dovolací přezkum možný není), se jeho správností nemohl zabývat
ani dovolací soud. Mimo rámec přezkumu, protože rovněž nenapadená, zůstala i
otázka správnosti názoru, že je nepřípustné, aby Česká republika "byla
zastupována dvěma zástupci", Kanceláří i Ministerstvem financí.
Byl-li v této procesní
situaci právní závěr, který dovolatelka naopak napadla, posouzen jako správný,
nemohl logicky Nejvyšší soud dospět k jinému konečnému úsudku, než že je
správné - ve smyslu § 243b odst. 1 o.s.ř. - i rozhodnutí (ve výroku týkajícím
se první žalované), jež na něm odvolací soud založil (srov. § 241 odst. 3 písm.
d/ o.s.ř.).
Ačkoli navrhla, aby bylo
rozhodnutí odvolacího soudu zrušeno i ve výroku, jenž se týká žalované druhé,
námitky dovolatelky, obsažené v dovolání (dovolací důvody), však směřují -
výlučně - ke kritice výroku jiného, jenž se týká žalované první. Dovolání tím
neobsahuje hledisko, z nějž by bylo možné ohlášený dovolací důvod podle § 241
odst. 3 o.s.ř. fakticky naplnit, čímž - jinak řečeno - chybí argument, jehož
prostřednictvím lze v této části rozhodnutí odvolacího soudu přezkoumat.
Není-li však možný přezkum, je vyloučen i závěr, že napadené rozhodnutí není
správné.
Jestliže se tedy
správnost rozhodnutí odvolacího soudu nepodařilo - v žádném z napadených výroků
- zpochybnit, Nejvyšší soud dovolání zamítl (§ 243b odst. 1 o.s.ř.).
Zákon č. 219/2000 Sb., o
majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, by nemohl mít
dopad do daného dovolacího řízení ani po 1.1.2001, kdy nabývá účinnosti, a to
proto, že povaze dovolacího přezkumu jakožto přezkumu pravomocných rozhodnutí
odpovídá aplikace toho hmotného práva (v dovolacím řízení), jež bylo účinné v
době, kdy rozhodoval soud, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno.
O nákladech dovolacího
řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 243b odst. 4, § 224 odst.
Proti tomuto rozsudku
není přípustný opravný prostředek.
V Brně 20. prosince 2000
JUDr. Vladimír K u r k
a, v. r.
předseda senátu
K posuzování
ústavnosti právních předpisů přijatých před účinností Ústavy České republiky
K časovým
účinkům derogačních nálezů Ústavního soudu
Pl. ÚS 5/98
Podle § 68
odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, Ústavní soud při rozhodování
v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto
předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami
podle čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), popřípadě
zákony, jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a
vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Pokud
Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost kompetence normotvorného
orgánu a ústavnost normotvorného procesu, vychází z § 66 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., dle něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných právních
předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon nebo mezinárodní smlouva podle čl.
10 Ústavy, s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly
před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z toho vyplývá, že u právních
předpisů vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava (ústavní zákon č. 1/1993
Sb.), je Ústavní soud oprávněn přezkoumat toliko jejich obsahový soulad se
soudobým ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a
dodržení normotvorné pravomoci.
Právní
úprava ústavního soudnictví v České republice stanoví právní účinky derogačních
nálezů Ústavního soudu při kontrole norem ex nunc, a nikoli ex tunc (§ 70 a 71
zákona č. 182/1993 Sb.). Smyslem takto koncipovaného ústavního soudnictví je
zabránit vzniku možných protiústavních právních následků v případech, kdy
posuzovaný právní předpis alespoň hypoteticky předpokládá do budoucna vznik
právní skutečnosti, jež by takovou protiústavnost mohla vytvořit.
V právní
praxi však existuje skupina právních norem, k jejichž naplnění dochází v jednom
okamžiku (např. § 871 odst. 1 občanského zákoníku, v platném znění, jenž
transformoval právo osobního užívání bytů na nájem), přičemž u nich ani
hypoteticky již v budoucnu nemůže vzniknout právní skutečnost, jež by vyvolala
právní normou předvídané následky. Posuzování takovýchto případů, jež je svojí
povahou posuzováním retroaktivním, přesahuje pravomoc Ústavního soudu a plně
náleží, s vědomím ústavních omezení, do pravomoci demokratického zákonodárce. Z
uvedeného důvodu i veškeré restituční zákonodárství, s jeho nezbytnými
retroaktivními komponenty, bylo uskutečněno demokratickým zákonodárcem, a
nikoli Ústavním soudem.
Usnesení
Ústavního soudu
ze dne 22. dubna 1999 sp. zn. Pl. ÚS 5/98 ve věci návrhu skupiny poslanců na zrušení § 14 zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, a vyhlášky Ústředního národního výboru hlavního města Prahy č. 27/1955 Sbírky nařízení, vyhlášek a instrukcí ÚNV hl. města Prahy, o vymezení chráněné oblasti Pražského hradu.
I. Výrok
Návrh se
odmítá.
II.
Odůvodnění
1. Skupina 44 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala dne 2.3.1998 podle čl. 87 odst. 1 písm. a) a b) Ústavy České republiky (dále též "Ústava") a § 64 odst. 1 písm. b) a odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení § 14 zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, a vyhlášky Ústředního národního výboru hlavního města Prahy č. 27/1955 Sbírky nařízení, vyhlášek a instrukcí ÚNV hl. města Prahy, o vymezení chráněné oblasti Pražského hradu.
Navrhovatelé uvádějí, že všechny tři napadené správní předpisy byly řádně vyhlášeny ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce nařízení, vyhlášek a instrukcí ÚNV hl. m. Prahy, staly se platnou součástí našeho právního řádu a po vzniku samostatné České republiky jsou jí na jejím území dodnes. I když se většina ustanovení zákona č. 2/1954 Sb. již nepoužívá, neplatí to o jeho § 14, který umožňuje právní existenci nařízení vlády č. 55/1954 Sb. a vyhlášky ÚNV hl. m. Prahy č. 27 z roku 1955, jež byly vydány na jeho základě.
Důvod, pro nějž skupina poslanců navrhuje zrušení uvedeného ustanovení zákona, spočívá v tom, že toto zákonné ustanovení zmocňovalo vládu k přijetí nařízení, a to i v takových případech, kdy jinak bylo potřeba zákona. Tím Národní shromáždění přeneslo svou zákonodárnou pravomoc na jiný orgán, což nelze připustit. Podle Ústavy Československé republiky č. 150/1948 Sb. veškerá moc přísluší lidu, který ji Ústavou svěřuje orgánům moci zákonodárné, výkonné a soudní. Tyto orgány nejsou oprávněny se svěřenou mocí nakládat libovolně. Nemohou se jí tedy ani ad hoc vzdát. Mají povinnost ji vykonávat tak, jak lid stanovil v Ústavě. Proto byl § 14 zákona č. 2/1954 Sb. v rozporu s čl. V a také § 57 až 62 Ústavy č. 150/1948 Sb., které upravovaly postavení Národního shromáždění, a dále s jejím § 90, který upravoval možnost vydávání vládních nařízení.
Důvod ke zrušení vládního nařízení č. 55/1954 Sb. navrhovatelé spatřují zejména v tom, že bylo vydáno na základ neústavního zákonného zmocnění a v rozporu s § 90 Ústavy č. 150/1948 Sb. Porušovalo také ochranu vlastnického práva zaručenou § 9 této Ústavy. Dále navrhovatelé uvádějí, že pojem "Pražský hrad" je sporný, neboť na jeho území se nachází řada právně samostatných věcí, a tudíž bylo z právního hlediska žádoucí rozhodnout o každé z nich zvlášť.
V návrhu na zrušení vyhlášky, jíž Rada ÚNV hl. m. Prahy vymezila chráněnou oblast Pražského hradu, navrhovatelé namítli, že byla přijata na základě stejného neústavního zákonného zmocnění a navíc na základě subdelegace.
2. K návrhu se vyjádřili jednotliví účastníci řízení.
Předseda Senátu Parlamentu České republiky Petr Pithart a předseda Poslanecké sněmovny téhož zákonodárného sboru Miloš Zeman ve svých téměř shodných vyjádřeních uvedli, že § 14 zákona č. 2/1954 Sb. již nemůže být aplikován a je na Ústavním soudu, aby zvážil, zda je možné a nutné takové obsoletní ustanovení přezkoumávat z hlediska jeho souladu s dnes platnými ústavními předpisy.
Předseda vlády Josef Tošovský vyslovil s návrhem na zrušení § 14 zákona č. 2/1954 Sb. a vládního nařízení č. 55/1954 Sb. souhlas.
Primátor hlavního města Prahy Jan Koukal sdělil, že návrh na zrušení vyhlášky Ústředního národního výboru hlavního města Prahy č. 27 z r. 1955 je nepřípustný, neboť napadená vyhláška byla ještě před doručením návrhu Ústavnímu soudu zrušena vyhláškou Národního výboru hlavního města Prahy č. 6 z roku 1966 o vymezení chráněné oblasti a zájmových území Pražského hradu.
Vláda, jíž nyní předsedá Miloš Zeman, podala později nové vyjádření, v němž navrhla zamítnutí návrhu. Své současné stanovisko odůvodnila tím, že všechny napadené právní normy byly vydány v souladu s ústavním pořádkem Československé republiky. Uvedl a, že vláda vydáním vládního nařízení č. 55/1954 Sb. nepřekročila meze zmocnění daného jí § 14 zákona č. 2/1954 Sb. a poukázala na právní kontinuitu této právní úpravy až k zákonu č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky.
3. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavními zákony, mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, popřípadě zákony, jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost kompetence normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu, vychází z § 66 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., dle něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon nebo mezinárodní smlouva podle čl. 10 Ústavy, s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z toho vyplývá, že u právních předpisů vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.), je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se soudobým ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné pravomoci. Ústava č. 150/1948 Sb., jíž navrhovatelé argumentují, pozbyla platnosti přijetím Ústavy z 11. července 1960 (čl. 112 odst. 2 ústavního zákona č. 100/1960 Sb.).
Z těchto důvodů byl návrh na zrušení § 14 zákona č. 2/1954 Sb. shledán nepřípustným.
Právní úprava ústavního soudnictví v České republice stanoví právní účinky derogačních nálezů Ústavního soudu při kontrole norem ex nunc, a nikoli ex tunc (§ 70 a 71 zákona č. 182/1993 Sb.). Smyslem takto koncipovaného ústavního soudnictví je zabránit vzniku možných protiústavních právních následků v případech, kdy posuzovaný právní předpis alespoň hypoteticky předpokládá do budoucna vznik právní skutečnosti, jež by takovou protiústavnost mohla vytvořit.
V právní praxi však existuje skupina právních norem, k jejichž naplnění dochází v jednom okamžiku (např. § 871 odst. 1 občanského zákoníku, v platném znění, jenž transformoval právo osobního užívání bytů na nájem), přičemž u nichž ani hypoteticky již v budoucnu nemůže vzniknout právní skutečnost, jež by vyvolala právní normou předvídané následky. Posuzování takovýchto případů, jež je svojí povahou posuzováním retroaktivním, přesahuje pravomoc Ústavního soudu a plně náleží, s vědomím ústavních omezení, do pravomoci demokratického zákonodárce. Z uvedeného důvodu i veškeré restituční zákonodárství, s jeho nezbytnými retroaktivními komponenty, bylo uskutečněno demokratickým zákonodárcem, a nikoli Ústavním soudem.
Uvedená obecná konstatování plně dopadají na posuzování ústavnosti napadeného vládního nařízení č. 55/1954 Sb., jež došlo realizace v jednom okamžiku a na jehož základě v budoucnu, a to ani hypoteticky, již nemohou vzniknout právní skutečnosti, jež by založily nové právní následky. Odůvodněnost další existence státního vlastnictví k dotčeným nemovitostem, jež uvedené vládní nařízení založilo, je proto věcí posouzení demokratického zákonodárce.
Nepřípustnost, tentokrát podle § 66 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., který stanoví, že návrh je nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti, byla zjištěna i u návrhu na zrušení vyhlášky Ústředního národního výboru hlavního města Prahy č. 27 z roku 1955, o vymezení chráněné oblasti Pražského hradu, neboť tato podzákonná právní norma byla zrušena čl. 4 vyhlášky Národního výboru hlavního města Prahy č. 6 z 27.6.1966, o vymezení chráněné oblasti a zájmových území Pražského hradu.
Ústavní soud návrh skupiny poslanců na zrušení § 14 zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, a vyhlášky Ústředního národního výboru hlavního města Prahy č. 27/1955 Sbírky nařízení, vyhlášek a instrukcí ÚNV hlavního města Prahy, o vymezení chráněné oblasti Pražského hradu, odmítl mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků pro nepřípustnost všech jeho částí.
III. Odlišná stanoviska
1. Odlišné stanovisko soudců JUDr. Vladimíra Čermáka a JUDr. Ivy Brožové
Zvláštnost nařízení vydávaných na základě zmocnění podle § 14 zákona č. 2/1954 Sb. spočívá mimo jiné v tom, že muselo jít o nařízení nutná ke splnění úkolů státního plánu, o takový případ však podle našeho názoru evidentně nejde. Účel zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954, je jasně vymezen v preambuli tohoto zákona a také v části první vymezující hlavní úkoly státního plánu rozvoje národního hospodářství na rok 1954. V § 1 části první zákona je uvedený cíl blíže specifikován potřebou podstatného zvýšení životní úrovně pracujících na základě dalšího zvýšení výroby, růstu produktivity práce a všestranného zvýšení hospodárnosti. Za hlavní článek státního plánu je zde považováno zajištění rozvoje palivové a energetické základny, za další články zvýšení výroby a produktivity zemědělství a zajištění nejpřísnějšího režimu hospodárnosti jako hlavního předpokladu snižování cen spotřebního zboží. Výslovně se zde také konstatuje závislost plánu kupř. na zvýšení produktivity práce, snížení nadnormativních zásob apod. Vládní nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu, jde zcela stranou již konstatovaného účelu zákona, neboť zjednodušeně řečeno, mělo-li by obstát toto vládní nařízení, potom by již mohlo obstát cokoli, co by vláda jako své nařízení vydala. Je totiž třeba si uvědomit i dobu, kdy napadené vládní nařízení bylo vydáno, neboť v této době byl již zcela upevněn nejen politický systém likvidací jeho "nepřátel", ale také hospodářský systém etablovaný splněním "prvního pětiletého plánu". Jinak vyjádřeno, ani z hlediska etablování a funkcí tehdejšího politického systému nešlo již o dobu nijak mimořádnou, takže uvažováno i z tohoto pohledu, napadené vládní nařízení č. ř5/1954 Sb. nelze považovat za nic jiného než za zjevně svévolný akt, za nezhojitelný exces vlády potvrzující fakt její omnipotence i ve sféře zákonodárství a takové hypertrofie exekutivní moci, že odporuje dokonce i literám dnes již zrušených ústav. Posléze uvedený závěr ("odporuje dokonce i literám dnes již zrušených ústav"), uvádíme však pouze okrajově, neboť úkolem Ústavního soudu bylo v tomto bodě zkoumat podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy soulad citovaného vládního nařízení s § 14 zákona č. 2/1954 Sb., nikoli jeho ústavnost. Objevuje-li se tedy v usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/98 argumentace, že "uvedená obecná konstatování plně dopadají na posuzování ústavnosti napadeného vládního nařízení č. 55/1954 Sb.", jde tato argumentace stranou úkolu, před který Ústavní soud byl v tomto bodě postaven.
Tímto rozporem je poznamenána i neudržitelnost dalších argumentů uvedených v usnesení Pl. ÚS 5/98, pokud se vztahují k návrhu skupiny poslanců na zrušení citovaného vládního nařízení. Ustanovení § 71 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, směřuje sice k ochraně práv a povinností z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu, tedy k ochraně práv a povinností především třetích osob, lze připustit i státu - o jehož ochranu zde jde -, pokud však nejednal zjevně svévolně. Napadené vládní nařízení vzhledem k tomu, co již bylo konstatováno, nebylo však vůbec způsobilé jakékoli právní vztahy založit. Konstatuje-li se tedy v důvodech usnesení, že "odůvodněnost další existence státního vlastnictví k dotčeným nemov itostem, jež uvedené vládní nařízení založilo, je proto věcí posouzení demokratického zákonodárce", nelze tento argument považovat za nic jiného než za přisvědčení, z oblasti právního řádu již vybočujícímu, excesu exekutivy v situaci, kdy Ústavní soud měl dostatek prostoru pro to, aby se takového přisvědčení, dokonce výslovně konstatujícího existenci státního vlastnictví, vyvaroval.
2. Odlišné stanovisko soudkyň JUDr. Ivany Janů a JUDr. Evy Zarembové
Ve věci Pl. ÚS 5/98 zaujímáme podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, následující odlišné stanovisko:
Nesouhlasíme s většinovým názorem pléna, pokud jde o posouzení zákona č. 2/1954 Sb., o státním plánu rozvoje národního hospodářství republiky Československé za rok 1954 (dále jen "zákon") a vládního nařízení č. 55/1954 Sb., o chráněné oblasti Pražského hradu (dále jen "vládní nařízení"). Oba právní předpisy zůstávají platnou součástí právního řádu České republiky, a proto nelze ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky neposoudit případný rozpor vládního nařízení se zákonem. Zároveň nelze ve smyslu citovaného ustanovení Ústavy ani ponechat stranou vlastní obsah tohoto vládního nařízení, posuzovaný prismatem platné Ústavy.
Domníváme se, že je třeba vyhovět návrhu v rozsahu, kterým je napadáno vládní nařízení, a tento právní předpis zrušit. Své odlišné stanovisko odůvodňujeme takto:
Předmětné vládní nařízení je zcela mimo zmocňování intence § 14 zákona, když vláda nepostupovala v souladu se svým zmocněním při jeho vydání, a to ani tehdy, pokud bychom zmocňovací ustanovení interpretovali značně volně a extenzivně. Podstatou zmocnění obsaženého v § 14 odst. 1 zákona je totiž jeho materiální omezení toliko na "opatření nutná ke splnění úkolů státního plánu, k nimž by jinak bylo třeba zákona". To znamená, že zákon velice určitě specifikoval, v jakých případech takováto vládní nařízení byla přípustná. Nešlo v žádném případě o obecné zmocňovací ustanovení, v jehož rámci by bylo pouze předmětem politické úvahy, jaká vládní nařízení je nutno vydat. Proto je nutno se zaměřit se na otázku, jakým způsobem byl interpretován (v tehdejší době a za tehdejších podmínek) pojem "úkoly státního plánu" v kontextu zákona. Samotný tento zákon se vztahuje na "státní plán rozvoje národního hospodářství republiky Československé na rok 1954" a ve svých jednotlivých částech pojednává o hlavních úkolech státního plánu rozvoje národního hospodářství na rok 1954, a to v oblasti průmyslu, zemědělství, lesnictví, dopravy, spojů, investiční výstavby, růstu hmotné a kulturní úrovně obyvatelstva, materiálně-technického zásobování, hospodářského rozvoje Slovenska a zahraničního obchodu. Pouze a jenom v rámci takto vymezené zákonné materie a na jejím základě mohla být tedy vydána příslušná vládní nařízení, a nikoliv na základě politické úvahy. Proto jsme přesvědčeny, že záměr vyvlastnit areál Pražského hradu nebylo možno subsumovat pod materiální vymezení zmocňovacího ustanovení § 14 zákona a že šlo o naprostou libovůli vlády.
Dalším důvodem, který podporuje zrušení vládního nařízení, je posouzení jeho věcného obsahu.
Potřeba zabývat se tímto vládním nařízením obsahově plyne již z té části odůvodnění usnesení, ve které se konstatuje, že u právních předpisů vydaných dříve, než nabyla účinnosti Ústava České republiky č. 1/1993 Sb., je Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se soudobým ústavním pořádkem, nikoliv však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné pravomoci.
Z dikce, která byla užita v první větě § 1 vládního nařízení ("Pražský hrad, sídlo prezidenta republiky Československé a významná historická památka, náleží všemu československému Lidu."), lze bezpečně zjistit pouze to, že jde o politickou deklaraci, v žádném případě však nelze z této dikce dovodit, že se jednomu subjektu vlastnické právo ke konkrétním věcem odnímá a že jinému subjektu - státu - k těmto věcem vlastnické právo vzniká. To je zcela zřejmé z použitého termínu "náleží", který, pokud jde o institut vlastnictví v jiných tehdy platných právních předpisech, nenajdeme.
Předmět tohoto vlastnictví, "Pražský hrad", je zcela neurčitý. Je sice vhodný v hovorové řeči, avšak nekonkretizuje věc ve smyslu práva vlastnického. Navíc tento pojem, co do rozsahu, je redukován na tu část Pražského hradu, která byla od r. 1921 sídlem prezidenta, dříve panovníka, přičemž do pojmu "sídlo prezidenta" rozhodně nelze zahrnout nemovitosti, sloužící k náboženským účelům, ani nemovitosti, ve kterých sídlil někdo jiný. Vládní nařízení ve své dikci totiž neříká, co má být pro futuro, nýbrž konstatuje to, co jest, neboli faktický stav. Záměrem vlády však bylo připojit k rozsáhlému palácovému areálu Pražského hradu další objekty (např. katedrálu sv. Víta, kostel Všech svatých, Svatojiřský klášter...).
Z důvodové zprávy k vládnímu nařízení nepochybně vyplývá, že bylo v úmyslu představitelů komunistického režimu zbavit katolickou církev vlastnického práva ke konkrétním nemovitostem, avšak provedení tohoto záměru vládním nařízením bylo natolik pokoutní, že se tento záměr komunistickému režimu nepovedl.
Nelze přehlédnout ani to, že v době vydání vládního nařízení bylo možné individuální vyvlastnění na bázi § 108 zákona č. 141/1950 Sb., občanský zákoník. Vyvlastnění podle tohoto zákonného ustanovení ovšem předpokládalo řádné řízení, jehož účastníkem by byl také ten, jemuž má být jeho vlastnické právo odňato.
Otázku, zda první věta § 1 vládního nařízení představuje vyvlastňovací akt, je třeba posuzovat v souvislosti s obdobnými normami, které vládnímu nařízení předcházely, nebo je následovaly.
Základním znárodňovacím právním předpisem byl dekret prezidenta republiky č. 100/1945 Sb., o znárodnění dolů a některých průmyslových podniků, novelizovaný poúnorovým zákonem č. 114/1948 Sb., o znárodnění některých dalších průmyslových a jiných podniků a závodů a o úpravě některých poměrů znárodněných a národních podniků. Podle § 4 odst. 1 dekretu č. 100/1945 Sb. "Znárodněním nabývá stát vlastnictví ke znárodněnému majetku". V podstatě shodná ustanovení obsahují také ostatní znárodňovací zákony. Z norem, které následovaly po vládním nařízení, postačí odkázat na § 6 vládního nařízení č. 15/1959 Sb., o opatřeních týkajících se některých věcí užívaných organizacemi socialistického sektoru, a na § 6 zákona č. 71/1959 Sb., o opatřeních týkajících se některého soukromého domovního majetku. V obou těchto ustanoveních je jasně uvedeno, že na stát přechází vlastnictví k věcem v jiných ustanoveních konkretizovaných, nikoliv že československému státu něco náleží. Pokud bychom hledali srovnatelné případy z dnešní doby, lze odkázat na ústavní zákon č. 496/1990 Sb., o navrácení majetku Komunistické strany Československa lidu České a Slovenské Federativní Republiky. Pokud uvedené normy, resp. první z nich, operuje s pojmem "majetek všeho lidu", pak pouze ve své deklaratorní části. Normativní část těchto zákonů jednoznačně určuje, které konkrétní předměty přecházejí z vlastnictví dotčených komunistických institucí do vlastnictví státu (srov. § 1 ústavního zákona č. 496/1990 Sb. - vydat státu nemovité a movité věci, § 1 ústavního zákona č. 497/1990 Sb. - podniky... přecházejí... bez náhrady do vlastnictví státu). V závěru je ještě nutno zmínit tu okolnost, že nemovitosti spadající pod pojem "Pražský hrad", dříve rezidence panovníka, později prezidenta republiky, v době vydání vládního nařízení již ve vlastnictví státu byly. Vlastnický titul v tomto případě představuje ustanovení čl. 208 mírové smlouvy Saint-Germainské (č. 507/1921 Sb.). Jaký jiný než deklaratorní význam lze větě "Pražský hrad, sídlo prezidenta republiky Československé a významná historická památka, náleží všemu československému lidu" přiznat za situace, kdy Pražský hrad jako přesně vymezený soubor nemovitostí byl již ve vlastnictví státu a záměrem vlády bylo pouze, jak již řečeno, připojit k němu další, převážně církevní nemovitosti.
Formulace § 1 vládního nařízení, kromě již uvedeného, vykazuje takovou míru neurčitosti, která brání závěru o tom, že ke změně vlastníka Pražského hradu, resp. k němu připoje ných dalších nemovitostí došlo, resp. mohlo dojít. Tato neurčitost právní úpravy odporuje principům právního státu (čl. 1 Ústavy). Celková konstrukce vládního nařízení, zejména pokud jde o delegaci a subdelegaci v souvislosti se zákony, které po jeho vydání upravovaly postavení Kanceláře prezidenta republiky a které ponechávaly toto nařízení v platnosti, resp. "nedotčené", svědčí pro závěr, že jde o právní předpis nikoliv mrtvý, nýbrž o předpis, který svým obsahem koliduje se zákonem a s Ústavou. Konkrétně vyjádřeno, důvody zrušení napadeného vládního nařízení spatřujeme jednak v jeho kolizi s čl. 1 Ústavy, což odůvodňuje závěr zrušit předmětný právní předpis jako celek a vyhovět tak návrhu skupiny poslanců ohledně vládního nařízení č. 55/1954 Sb.
Závěrem podotýkáme, že § 66 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o který se opírá odmítavé většinové stanovisko pléna, se vztahuje pouze na řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů, a nikoliv na řízení o ústavních stížnostech. Proto nic nebrání tomu, aby v budoucnu, na základě podané ústavní stížnosti, posoudil Ústavní soud ústavnost každého jednotlivého případu, na který se napadené vládní nařízení jako obecný předpis vztahuje.