Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 26.
února 2001, č. j. 7 A 54/99 – 35
(publikované pod č. 791
v časopise Soudní judikatura č. 2/2001, str. 172)
Registrace církví jako
občanského sdružení. K posuzování ústavnosti zákonů soudem.
I. Soud v
řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského
sdružení podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 83/1990 Sb. , o sdružování
občanů, odůvodněném tím, že jde o sdružení (církev), které je z působnosti
zákona vyňato [ § 1 odst. 3 písm. c) téhož zákona ], nezkoumá ústavnost § 1
zákona ČNR č. 161/1992 Sb. , o registraci církví a náboženských společností,
ani to, zda jsou ohledně tohoto ustanovení dány podmínky pro předložení věci
Ústavnímu soudu [ § 109 odst. 1 písm. c) o. s. ř. ].
II. Zákon č.
308/1991 Sb. , o svobodě náboženské víry a postavení církví a náboženských
společností, a zákon ČNR č. 161/1992 Sb. je třeba ve vztahu k zákonu č. 83/1990
Sb. považovat za speciální a výlučný právní předpis pro sdružování v církvích a
náboženských společnostech. To znamená, že pouze zákonem č. 308/1991 Sb. a
zákonem ČNR č. 161/1992 Sb. se řídí proces registrace i rozsah oprávnění
subjektů, které mají jako formální sdružení (právnické osoby) vzniknout za
účelem realizace ústavně zaručeného práva projevovat své náboženství nebo víru
společně s jinými.
III. Není
protiústavní, pokud zákon č. 83/1990 Sb. vyjímá ze své působnosti sdružování
občanů v církvích a náboženských společnostech a ponechává je speciální právní
úpravě. Zákon č. 308/1991 Sb. a zákon ČNR č. 161/1992 Sb. totiž stanoví nejen
jiné podmínky registrace církví a náboženských společností oproti zákonu o
sdružování občanů, ale zejména obsahují zvláštní právní úpravu postavení,
oprávnění a povinností církví a náboženských společností.
Prejudikatura: č. 64/1995 Sb. ÚS.
Věc: J. V. a společníci proti Ministerstvu
vnitra, opravný prostředek proti rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského
sdružení.
Rozhodnutím Ministerstva vnitra ze dne 22. 2. 1999 byla
podle ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 83/1990 Sb. , o sdružování
občanů, ve znění pozdějších předpisů (dále též "zákon o sdružování
občanů") odmítnuta registrace sdružení s názvem "S. církev" s
odůvodněním, že podle ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování
občanů [v rozhodnutí nesprávně uvedeno písm. a) citovaného ustanovení] se tento
zákon nevztahuje na sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech.
Včas podaným opravným prostředkem ( § 8 odst. 3 zákona o
sdružování občanů ) se navrhovatelé, členové přípravného výboru sdružení,
domáhali zrušení napadeného rozhodnutí.
Vrchní soud v Praze napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra
potvrdil.
Z odůvodnění:
Navrhovatelé v opravném prostředku uvedli, že sdružení má
charakter subjektu ve smyslu zákona č. 308/1991 Sb. , o svobodě náboženské víry
a o postavení církví a náboženských společností (dále též "zákon č.
308/1991 Sb. "), vzhledem k tomu musela být jeho registrace odmítnuta,
neboť podle ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů [v
opravném prostředku nesprávně uvedeno písm. b) citovaného ustanovení] se tento
zákon na sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech nevztahuje;
skutečnost, že sdružení má charakter církve a náboženského společenství jasně
deklarují Stanovy sdružení. Navrhovatelé proto konstatují, že napadené
rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále též "správní orgán") je v
souladu s ustanovením § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů .
Přes výše uvedené považují rozhodnutí správního orgánu za
nesprávné, neboť podle jejich názoru je ustanovením § 1 odst. 3 písm. c) zákona
o sdružování občanů ve spojitosti s ustanovením zákona č. 308/1991 Sb. a zákona
ČNR č. 161/1992 Sb. , o registraci církví a náboženských společností (dále též
"zákon ČNR č. 161/1992 Sb. "), v rozporu s právem na sdružování a
právem na svobodu náboženského vyznání, jak jsou upravena Ústavou České
republiky , Listinou základních práv a svobod , Evropskou úmluvou o lidských
právech a řadou dalších mezinárodních smluv o lidských právech, kterými je
Česká republika vázána. Předmětné ustanovení zákona o sdružování občanů omezuje
svobodu občanů, kteří se chtějí sdružovat v církevním a náboženském životě a
nesplňují podmínky stanovené zákonem č. 308/1991 Sb. resp. zákonem ČNR č.
161/1992 Sb. , neboť tyto zákony umožňují registraci pouze církví, které mají
více než 500 event. 10 000 členů. Tato právní úprava znemožňuje sdružování
občanům, jejichž církve mají v České republice menší počet členů. Podle názoru
navrhovatelů je předmětné ustanovení zákona o sdružování občanů v rozporu s
ústavním pořádkem a mělo by být rozhodnutím Ústavního soudu České republiky
zrušeno. Z těchto důvodů navrhují, aby soud před rozhodnutím ve věci samé
předložil věc Ústavnímu soudu České republiky, aby Ústavní soud České republiky
posoudil, zda je předmětné ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem České
republiky a případně toto ustanovení zrušil.
Správní orgán ve vyjádření k opravnému prostředku poukázal
na to, že navrhovatelé nezpochybňují názor ministerstva vyslovený v rozhodnutí,
ale napadají ústavnost ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování
občanů ; podle názoru správního orgánu je však negativní vymezení rozsahu působnosti
zákona o sdružování občanů v citovaném ustanovení v souladu s ústavní úpravou
sdružovacího práva jako práva politického. Ústavním základem sdružování v
občanských sdruženích, v politických stranách a v politických hnutích je čl. 20
Listiny základních práv a svobod (ústavní zákon č. 23/1991 Sb. , kterým se
uvozuje Listina základních práv a svobod jako ústavní zákon). Sdružování za
účelem uplatňování náboženství nebo víry, které je zakotvené v čl. 16 Listiny
základních práv a svobod a je systematicky zařazené v oddílu "Základní
lidská práva a svobody", lze považovat za speciální úpravu ve vztahu k
sdružovacímu právu. Zákonná úprava přiznává církvím a náboženským společnostem
různá oprávnění, např. poskytovat duchovní a hmotné služby, vyučovat náboženství,
vyučovat a vychovávat své duchovní a laické pracovníky ve vlastních školách i
na vysokých školách bohosloveckých a bohosloveckých fakultách za podmínek
stanovených právními předpisy, zřizovat a provozovat vlastní zdravotnická a
sociální zařízení, před jejich příslušnými orgány lze uzavírat manželství.
Církve a náboženské společnosti mají tedy jiná poslání, sledují odlišné cíle
než občanská sdružení, a proto podléhají specifickému právnímu režimu. Správní
orgán proto nesouhlasí s názorem navrhovatelů, aby v případě, kdy církev nebo
náboženská společnost nemůže splnit podmínky registrace stanovené pro tyto
právnické osoby, tzn. nehlásí se k ní stanovený počet zletilých osob, byl
umožněn jejich vznik podle zákona o sdružování občanů. Podle ustanovení § 4
odst. 4 zákona č. 308/1991 Sb. stát uznává jako církve a náboženské společnosti
pouze ty, které jsou registrovány podle tohoto zákona. Pokud se navrhovatelé
domnívají, že zákonné podmínky pro registraci církví a náboženských společností
jsou diskriminační a nejsou v souladu s mezinárodními úmluvami, měli by
usilovat o změnu právní úpravy týkající se církví a náboženských společností,
nikoli o změnu působnosti zákona o sdružování občanů. Správní orgán navrhl, aby
soud opravným prostředkem napadené rozhodnutí potvrdil.
Opravný prostředek není důvodný.
Napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra bylo vydáno podle
zákona č. 83/1990 Sb. , o sdružování občanů. Podle jeho ustanovení § 1 odst. 3
tento zákon se nevztahuje na sdružování občanů v politických stranách a
politických hnutích, na sdružování občanů k výdělečné činnosti nebo k zajištění
řádného výkonu určitých povolání, a na sdružování občanů v církvích a
náboženských společnostech (tedy na sdružování upravené jinými zákony). Zákon
pamatuje na případy, kdy fyzické osoby ("občané") podaly návrh na
registraci občanského sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb. , ale v řízení je
zjištěno, že se ve skutečnosti jedná o některou z "organizací"
uvedených v citovaném ustanovení § 1 odst. 3 zákona . V tomto případě Ministerstvo
vnitra registraci podle ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) odmítne.
Mezi účastníky v dané věci není sporu o tom, že sdružení s
názvem "S. církev" má charakter církve a náboženského společenství,
když cílem sdružení, jak jednoznačně Stanovy sdružení deklarují, je takto
pracovat. V tomto případě tedy platí výluka z působnosti zákona o sdružování
občanů, uvedená v ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů .
Navrhovatelé ostatně nezpochybňují, že rozhodnutí vydal správní orgán v souladu
se zákonem, a to s ustanovením § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů
. Navrhovatelé tudíž nezákonnost opravným prostředkem napadeného rozhodnutí
netvrdí.
V opravném prostředku navrhovatelé namítají nesprávnost
rozhodnutí s tím, že ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů
ve spojení s ustanoveními zákona č. 308/1991 Sb. a zákona ČNR č. 161/1992 Sb.
je protiústavní, v rozporu s ústavně zaručeným právem na sdružování a právem na
svobodu náboženského vyznání, a omezuje svobodu občanů, kteří se chtějí
sdružovat v církevním a náboženském životě a nesplňují podmínky stanovené
zákonem pro registraci církví a náboženských společností, a to z hlediska
zákonem ČNR č. 161/1992 Sb. stanoveného povinného počtu členů. Z těchto důvodů
navrhují, aby soud před rozhodnutím věci samé předložil věc Ústavnímu soudu k
posouzení ústavnosti citovaného ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o
sdružování občanů .
Podle ustanovení § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního
řádu (zákon č. 99/1963 Sb. ve znění účinném od 1. 1. 2001) soud řízení přeruší,
jestliže dospěl k závěru, že zákon, jehož má být při projednávání nebo
rozhodování věci použito, nebo jeho jednotlivé ustanovení, je v rozporu s
ústavním zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která má přednost před zákonem, a
podal-li u Ústavního soudu návrh na zrušení tohoto zákona nebo jeho
jednotlivého ustanovení.
Soud podmínky pro přerušení řízení a předložení věci
Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o
sdružování občanů , které vyjímá z působnosti tohoto zákona sdružování občanů v
církvích a náboženských společnostech, neshledal.
Listina základních práv a svobod (dále též
"Listina") upravuje právo svobodně se sdružovat v čl. 20 odst. 1 .
Toto právo je systematicky zařazeno mezi právy politickými, a je vybudováno na
ústavním principu odluky soukromoprávních korporací (spolků, společností a
jiných sdružení, ale i politických stran a hnutí) od státu, jak je výslovně
zakotveno v odst. 4 citovaného čl. 20 Listiny . Listina v čl. 20 jinak dále
věcně neurčuje, jakých oblastí se právo sdružovací týká; ustanovení čl. 20
odst. 1 je tedy lex generalis ve vztahu ke zvláštním, v Listině výslovně
upraveným, druhům sdružovacího práva (sdružování v politických stranách a
politických hnutích - čl. 20 odst. 2 , sdružování v odborech a jiných
sdruženích na ochranu hospodářských a sociálních zájmů - čl. 27 ).
Svoboda náboženství a víry, jíž se navrhovatelé dovolávají,
s níž je povahově spojeno též sdružovací právo sui generis (právo svobodně
projevovat své náboženství nebo víru buď sám nebo společně s jinými), je
ústavně pojata rovněž samostatně v čl. 16 Listiny , který je systematicky řazen
mezi základní lidská práva a svobody.
Sdružovací právo (někdy též nazývané spolkové právo) zakotvené
v čl. 20 odst. 1 Listiny , je upraveno zejména zákonem č. 83/1990 Sb. , o
sdružování občanů. Prováděcím předpisem ohledně sdružovacího práva dle čl. 16
odst. 1 Listiny je zákon č. 308/1991 Sb. , o svobodě náboženské víry a
postavení církví a náboženských společností, a zákon ČNR č. 161/1992 Sb. , o
registraci církví a náboženských společností. Vzájemný vztah těchto zákonů
upravuje ustanovení § 1 odst. 3 zákona o sdružování občanů , v němž je
negativním způsobem vymezena věcná působnost zákona, a které pod písm. c)
stanoví, že zákon o sdružování občanů se nevztahuje na sdružování občanů v
církvích a náboženských společnostech.
Navrhovatelé spatřují rozpor citovaného ustanovení § 1
odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů (které z působnosti tohoto zákona
vyjímá sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech a ponechává je
zvláštní právní úpravě provedené jinými právními předpisy) s Ústavou, Listinou
základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami, aniž by však konkrétně
uvedli, v čem tento rozpor spočívá. Jediná konkrétní námitka se týká podmínky
zákonem ČNR č. 161/1992 Sb. stanoveného povinného počtu členů pro registraci
církví a náboženských společností; registrace podle zákona č. 308/1991 Sb. a
zákona ČNR č. 161/1992 Sb. však nebyla předmětem daného správního řízení. Soud
se proto nemohl v tomto řízení zabývat charakterem zejména ustanovení § 1
zákona ČNR č. 161/1992 Sb. z hlediska jeho ústavnosti, což měli zřejmě
navrhovatelé na mysli.
K věci soud proto pouze uvádí:
Z platné právní úpravy vyplývá, že zákon č. 308/1991 Sb. a
zákon ČNR č. 161/1992 Sb. (který je "prováděcím" předpisem k § 11
zákona č. 308/1991 Sb. ) je třeba ve vztahu k zákonu o sdružování občanů
považovat za speciální a výlučný právní předpis pro sdružování v církvích a
náboženských společnostech. To znamená, že pouze zákonem č. 308/1991 Sb. a
zákonem ČNR č. 161/1992 Sb. se řídí proces registrace i rozsah oprávnění
subjektů, které mají jako formální sdružení (právnické osoby) vzniknout za
účelem realizace ústavně zaručeného práva projevovat své náboženství nebo víru
společně s jinými. Nelze pak považovat za protiústavní, pokud zákon o
sdružování občanů vyjímá ze své působnosti sdružování občanů v církvích a
náboženských společnostech (ale i sdružování v politických stranách a
politických hnutích a sdružování k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného
výkonu určitých povolání) a ponechává je speciální právní úpravě.
Názor navrhovatelů, kteří v opravném prostředku namítají
neústavnost ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů a tím
vpodstatě dovozují, že zákon o sdružování občanů by bylo možno aplikovat na
taková náboženská uskupení, která nesplňují podmínky stanovené pro registraci
církví a náboženských společností výše označenými speciálními zákony, a to se
všemi oprávněními přiznanými zákonem č. 308/1991 Sb. , nelze přijmout; uvedený
výklad by vedl nejen k obcházení výše citovaných zákonů č. 308/1991 Sb. a č.
161/1992 Sb. , ale popřel by i rozdílné postavení církví a náboženských společností
oproti "obecným" občanským sdružením. Nelze totiž pominout, že výše
označené speciální zákony stanoví nejen jiné podmínky registrace církví a
náboženských společností oproti zákonu o sdružování občanů ( § 1 zákona ČNR č.
161/1992 Sb. ), ale zejména obsahují zvláštní právní úpravu postavení,
oprávnění a povinností církví a náboženských společností.
Lze tedy shrnout: Podle zákona o sdružování občanů může
vzniknout jako sdružení s právní subjektivitou každé uskupení, které splní
podmínky předepsané tímto zákonem (včetně § 4 zákona ) a které není vyloučeno z
působnosti zákona. A contrario tedy platí, že jiná, než z působnosti zákona
výslovně vyloučená sdružení, resp. sdružení s jiným, než výslovně zakázaným
cílem, spadají do působnosti zákona o sdružování občanů a musí být za splnění
předepsaných podmínek registrována. Zákon o sdružování občanů lze v tomto
smyslu označit za obecnou úpravu sdružovacího práva. Naproti tomu zákon č.
308/1991 Sb. a zákon ČNR č. 161/1992 Sb. obsahuje zvláštní (speciální) úpravu
"kvalifikovaného druhu sdružení", která se uplatní tehdy (a jen
tehdy), když určité uskupení chce a je schopno sdružit se v zákonem stanovené
kvalifikované formě, tj. v církvi či náboženské společnosti, a požívat výhod a
specifických práv (na druhé straně samozřejmě také dodržovat specifické
povinnosti) pro takové sdružení stanovených.
Z výše uvedených důvodů soud podmínky pro přerušení řízení
a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ustanovení § 1 odst. 3
písm. c) zákona o sdružování občanů neshledal.
Navrhovatelé podali u Ministerstva vnitra návrh na
registraci subjektu, který by měl mít podle stanov plnohodnotné postavení
církve; takovéto sdružení je však podle ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona
o sdružování občanů z působnosti tohoto zákona výslovně vyloučeno. Správní
orgán proto nepochybil, pokud návrh na registraci sdružení "S.
církev" odmítl podle ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) citovaného zákona .
Soud proto opravným prostředkem napadené rozhodnutí
potvrdil ( § 250q odst. 2 o. s. ř. ).