(c) Ústav státu a práva AV ČR
Publikováno ve Sb. n. a u. ÚS, ve svazku 12, pod č. 57, na
str. 457
57
Usnesení
Ústavní stížnost se odmítá.
II. Odůvodnění
Podáním ze
dne 25. 3. 1998 pak stěžovatelé doplnili svoji ústavní stížnost
o argumentaci zdůvodňující přípustnost souběžného zrušení všech tří výše
označených správních rozhodnutí. Důvod ospravedlňující tento požadavek spatřují
stěžovatelé v podstatě v tom, že již čtvrtým rokem jsou porušována
jejich základní práva a náboženské svobody a Ústavní soud je
z Ústavy a zákona o Ústavním soudu příslušným ke zrušení
jakýchkoliv rozhodnutí orgánů státní správy napadených ústavní stížností, která
shledá za protiústavní, i když chronologicky předcházela poslednímu
opravnému prostředku, který zákon k ochraně práva poskytoval.
Současně
s ústavní stížností podali stěžovatelé podle § 74 zákona č. 182/1993 Sb.
ČR , o Ústavním soudu,
návrh na zrušení § 250d odst. 3 o. s. ř. O tomto spojeném návrhu bylo rozhodnuto
usnesením ze dne 4. 5. 1998 sp. zn. Pl. ÚS 11/98 tak, že návrh byl podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona
č. 182/1993 Sb. ČR , ve znění platném v době rozhodování, odmítnut. Po doručení
tohoto usnesení Ústavní soud pokračoval v řízení o ústavní stížnosti.
Ve svém obsáhlém
vyjádření k ústavní stížnosti Vrchní soud v Praze uvádí svá stanoviska
k jednotlivým námitkám uplatněným stěžovateli v ústavní stížnosti. K
tvrzenému dotčení základního práva na soudní ochranu vrchní soud především
s odkazem na znění čl. 36 odst. 1, 2 Listiny zdůrazňuje, že u soudu se lze dovolávat
ochrany svých práv, nikoliv práv cizích. Za odepření spravedlnosti tak nelze
považovat postup, když soud, který je podle zákona povinen za všech okolností
zkoumat, zda jsou splněny podmínky řízení, dojde k závěru, že tomu tak
není. Postup, kterým je ve správním soudnictví soudní ochrana zajištěna těm,
kdo tvrdí, že byli na svých právech zkráceni rozhodnutím orgánu veřejné správy,
je upraven v části páté o. s. ř., kde je zakotven institut žaloby proti
rozhodnutí správního orgánu (hlava II.) a institut opravného prostředku
(hlava III.). V daném případě se stěžovatelé domáhali přezkoumání rozhodnutí
správního orgánu postupem podle hlavy druhé části páté o. s. ř., tedy žalobou.
Předsedkyně senátu napadeným usnesením řízení zastavila dle ustanovení § 250d odst. 3 o. s. ř., když
dospěla k závěru, že žalobci nejsou osobou oprávněnou k podání
žaloby, neboť právo, o němž tvrdili, že v něm byli dotčeni napadeným
rozhodnutím, nesvědčí jim jako fyzickým osobám, členům náboženské společnosti,
ale jde o právo náboženské společnosti samé, která je právnickou osobou
a nositelkou svých práv, odlišných od práv fyzických osob, které jsou
v ní sdruženy. K uvedenému závěru soud dospěl nikoliv toliko pouhou
formálně právní úvahou, ale i na základě známých historických souvztažností.
Církve a náboženské společnosti obecně existují nezávisle na určitém
státním útvaru a neodvozují svoji moc od moci státní. Koexistence státní
moci a církevní moci na území určitého státního útvaru má různou podobu.
Tam, kde stát uznává vedle svého práva i samostatné právo církevní, jde
o poměr koordinace obou právních systémů a vzájemného respektu. Zákon
č. 308/1991 Sb. vymezuje tento poměr vzájemné koexistence na území České
republiky tak, že jako předpoklad působení náboženské společnosti na jejím
území a jejího uznání ze strany státu stanoví registraci náboženské
společnosti (§ 4 odst. 2 a 4 zákona). Náboženská společnost spravuje své
záležitosti sama, zřizuje své instituce nezávisle na státních orgánech, může
vydávat vnitřní předpisy, nikoliv však v rozporu s obecně závaznými
právními předpisy (§ 5 odst. 2 a § 6 zákona), a je právnickou osobou, která
vystupuje v občanskoprávních vztazích, má sama způsobilost k právům
a povinnostem, vlastní majetek apod., a je tedy nositelem
i samostatných práv. Význam obnovy kanonického práva, resp. vnitřních
předpisů církví a náboženských společností, pak odráží výraznou změnu
postoje státu ve sféře suverenity - územní jurisdikce. Stát uznává samostatnost
vnitřního života náboženské společnosti a nepřípustnost svého zásahu do
tohoto života. Otázka, zda žaloba proti rozhodnutí o registraci změn byla
podána oprávněnou osobou, byla posuzována i s ohledem na tyto
skutečnosti. Z možných kombinací právních vztahů mezi subjekty: stát,
náboženská společnost, věřící, církevní instituce, orgán církve atd. jde podle
názoru vrchního soudu v případě registrace náboženské společnosti
o právní vztah mezi státem a náboženskou společností, která hodlá
vyvíjet činnost na území státu. V daném konkrétním případě pak jde o vztah
státu a náboženské společnosti - právnické osoby státem uznané, která na
jeho území vyvíjela činnost a byla považována za již registrovanou podle
zákona č. 308/1991 Sb. , a v daném registračním řízení šlo tedy o změnu
registrace údajů uvedených v § 12 a 13 tohoto zákona (konkrétně názvu a ústavy).
Neregistrací náboženské společnosti, resp. neregistrací změn údajů, může pak
být dotčena ve svých právech přímo náboženská společnost. Jí by bylo odepřeno
uznání státem, resp. uznání změn jejího vnitřního života (obdobně § 20 odst. 2 tohoto zákona,
kdy rovněž náboženská společnost může žádat o přezkoumání rozhodnutí
o zrušení registrace). Na registraci pak navazují další zákony, další
práva, např. i právo na hmotné zabezpečení náboženské společnosti ze
strany státu. Soudní ochrana proti odmítnutí registrace, popř. odmítnutí
registračních změn, je zákonem upravena speciálně, a to tak, že lze proti
rozhodnutí registrujícího orgánu podat opravný prostředek k soudu. Protože
pokud zákon nestanoví jinak, platí obecné předpisy o správním řízení (§ 21 zákona), nelze vyloučit
ani odvolání proti kladnému rozhodnutí o registraci změny a proti
rozhodnutí o něm, ani žalobu podle generální klauzule podle § 247 a násl. o. s. ř. I
kladným rozhodnutím by mohla být náboženská společnost dotčena, pokud by
registrující orgán nedbal mezí návrhu na registraci a o své vůli jeho
rámec překročil a registroval tak například změnu ve znění, v jakém
nebyla navrhována apod. O stejný případ pak dle názoru soudu jde tam, kdy je
sice změna registrována, ale k návrhu někoho, kdo nebyl oprávněn za
náboženskou společnost jednat, tedy kdo nebyl přípravným orgánem nebo
příslušným orgánem církve. Z uvedeného důvodu žaloba podaná stěžovateli byla
soudem považována za žalobu podle části páté hlavy druhé o. s. ř. a podle
§ 247 odst. 1, § 250 odst. 2 a § 250d odst. 3 o. s. ř. byla
posouzena podle citovaných ustanovení a ustálené judikatury především
základní otázka, zda žalobu podala oprávněná osoba, tj. osoba, které tvrzené
právo, o němž bylo rozhodnutím správního orgánu rozhodováno, příslušet
mohlo, protože toliko tato osoba může být žalobcem zkráceným rozhodnutím na
svém právu. Pokud je žalobce osobou, která mohla být podle hmotněprávní úpravy
nositelem práva, o němž bylo v řízení jednáno a rozhodnuto (byla
tedy či měla být účastníkem řízení), pak soud o žalobě jedná
a nezjistí-li zkrácení žalobce na jeho tvrzeném právu, žalobu zamítne.
Jestliže podle příslušné právní úpravy žalobce nositelem práva, o němž
bylo rozhodnuto, není, je vyloučeno, aby soud přisuzoval, zda na tomto právu
byl zkrácen, a jde tak o žalobu podanou neoprávněnou osobou. Tak tomu
bylo i v tomto případě, kdy podle názoru vyjádřeného v napadeném
usnesení mohlo subjektivní právo (právo na registraci změn ústavy a práva
z provedené registrace plynoucí) příslušet toliko náboženské společnosti,
tj. právnické osobě již registrované. Stejně tak rozhodnutí o registraci
učiněné na návrh nelegitimních osob, a tedy proti vůli náboženské
společnosti, se mohlo přímo dotknout práv této právnické osoby, neboť tím jí
byl registrován jiný základní dokument, aniž by to byla ona, kdo vůli
k této změně projevil. Soudní ochranu je možné poskytnout nositeli práva,
dotklo-li se právě tohoto jeho práva vydané rozhodnutí a byl-li
rozhodnutím v tomto svém právu zkrácen. Taková ochrana však nepřísluší
tomu, kdo takové právo nemá, a nemůže tak ani být v něm zkrácen
(i když má jiná práva, rozhodnutím však přímo nedotčená). Vrchní soud
proto nemá za to, že usnesením o zastavení řízení byli stěžovatelé zkráceni
v právu na poskytnutí soudní ochrany, když v daném případě byla
nositelem práv, o nichž se v řízení jednalo, a jimž lze ochranu
poskytnout, toliko náboženská společnost. Soud úvahu o účastenství
v řízení o registraci a o registraci jako institutu opřel
i o srovnání. V mnohém smyslu obdobnou úpravu shledal vrchní soud
např. v ustanoveních zákona č. 83/1990 Sb. , o sdružování občanů, ve znění pozdějších
předpisů (§ 6 a násl.), zákona
č. 424/1991 Sb. , o sdružování v politických stranách a v politických
hnutích, ve znění pozdějších předpisů (§ 8 odst. 5, odmítnutí registrace), a zákona
č. 172/1990 Sb. , o vysokých školách (§ 28 odst. 3), a přihlédl, pokud jde
o speciálně zakotvenou soudní ochranu, i ke znění § 15 zákona č. 83/1990 Sb. , k § 9 odst. 2 písm. j) o. s.
ř., i k § 19b odst. 2 občanského zákoníku. V podstatě ze stejných důvodů
nemohlo podle vrchního soudu dojít ani k tvrzenému porušení čl. 4 a čl. 90 Ústavy.
K obsahu
ústavní stížnosti byla podána také obsáhlá vyjádření vedlejších účastníků,
a to Ministerstva kultury a společné vyjádření Pražské obce unitářů,
Obce unitářů v Brně a Obce unitářů v Plzni.
Ústavní soud,
který věc posuzoval z hlediska ústavně zaručených práv, jejichž porušení
stěžovatelé v ústavní stížnosti namítají, vyšel především z ústavního
zakotvení náboženské svobody v České republice jako svobody náboženského
vyznání a svobody výkonu náboženství nebo víry. Základní zásady, ze
kterých vychází současná úprava konfesního práva, představujícího soubor
právních norem, kterými stát upravuje vztahy v oblasti uplatňování
náboženské svobody, jsou obsaženy v Listině. V čl. 15 odst. 1 Listina
stanoví, že svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání je zaručena
a každý má právo změnit své náboženství nebo víru, anebo být bez
náboženského vyznání. Čl. 16 odst. 1 Listiny pak zaručuje, že každý má právo svobodně
projevovat své náboženství nebo víru buď sám nebo společně s jinými,
soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými úkony nebo
zachováváním obřadu. Na rozdíl od svobody svědomí a náboženského vyznání
(čl. 15 odst. 1 Listiny),
u níž Listina výslovně nestanoví žádné možné podmínky pro její omezení,
lze svobodu výkonu náboženství nebo víry omezit zákonem, jde-li o opatření
v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti
a pořádku, zdraví a mravnosti nebo práv a svobod druhých (čl. 16 odst. 4 Listiny). Jde
zde přitom o možnost omezení výkonu těchto práv, nikoliv jejich úpravu
státem. Subjektem této shora uvedené svobody svědomí a náboženského
vyznání a svobody výkonu náboženství nebo víry mohou být pouze fyzické
osoby. Listina současně vytváří institucionální záruky pro činnost církví
a náboženských společností jako dobrovolných sdružení osob stejné náboženské
víry, v organizaci s vlastní strukturou, orgány, vnitřními předpisy
a obřady, jak je vymezuje § 4 odst. 1 zákona č. 308/1991 Sb. . Ústavní model vztahu
mezi státem a církvemi a náboženskými společnostmi je založen na
reflektování zásadního oddělení státu a církví a náboženských
společností (čl. 2 odst. 1 Listiny) při dodržování principu vzájemné nezávislosti
a respektování autonomie církví a náboženských společností. Toto
autonomní postavení náleží církvím a náboženským společnostem působícím na
území České republiky na základě registrace dle zákona č. 308/1991 Sb. jako právnické osoby.
Listina u těchto registrovaných náboženských sdružení v čl. 16 odst. 2 výslovně
stanoví, že církve a náboženské společnosti spravují své záležitosti,
zejména ustavují své orgány, ustanovují své duchovní a zřizují řeholní
a jiné církevní instituce nezávisle na státních orgánech. Omezení této
autonomie církví a náboženských společností je možné pouze za již shora
uvedených podmínek stanovených v čl. 16 odst. 4 Listiny. (Čl. 18 odst. 3 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech a čl. 9 odst. 2 Úmluvy určují
obdobný rozsah omezení.) Tyto principy respektuje i zákon č. 308/1991 Sb. , který v § 5 odst. 2 a § 6 odst. 2 převzal dikci
čl. 16 odst. 2, 4 Listiny,
garantující nezávislost církví a náboženských společností na státní moci.
Uvedený zákon pak v § 6 demonstrativně vypočítává navazující oprávnění církví
a náboženských společností významná pro posouzení práv, která zákon
církvím a náboženským společnostem přiznává v rámci autonomní správy
všech záležitostí. Církve a náboženské společnosti si v tomto smyslu
nezávisle na státních orgánech mohou mimo jiné vydávat vnitřní předpisy, pokud
nejsou v rozporu s obecně závaznými právními předpisy. Tato práva
církví a náboženských společností, navazující na náboženskou svobodu
ústavně zaručenou fyzickým osobám v čl. 15 odst. 1 a čl. 16 odst. 1 Listiny,
náležejí však výlučně církvím a náboženským společnostem jako právnickým
osobám a jejich subjekty nemohou být jednotlivé fyzické osoby jako členové
náboženské společnosti. Z pohledu systematického je třeba dovodit posloupnost
individuálních a korporativních náboženských práv, založenou i na
jejich zakotvení v tomtéž článku Listiny. Případná kolize těchto
individuálních a korporativních práv nemůže však jít na úkor autonomie
církví a náboženských společností na státní moci. Respektování autonomie
církví a náboženských společností na státu stanoví v tomto smyslu čl.
16 odst. 2 Listiny.
Ústavní pořádek České republiky tedy zaručuje svobodu náboženského vyznání
a svobodu výkonu náboženství a víry, které přiznává fyzickým osobám,
a dále garantuje svobody, jejichž subjektem jsou samy církve
a náboženské společnosti, a jejichž smyslem je umožnit církvím
a náboženským společnostem autonomní správu jejich záležitostí bez
zasahování státu. Tyto korporativní svobody církví a náboženských
společností náležejí registrovaným církvím a náboženským společnostem
a ty je uplatňují prostřednictvím svých příslušných orgánů.
Ústavní
soud je ve svých pravomocích vázán Ústavou a zákonem o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů. Podle těchto zákonných ustanovení je
Ústavní soud povinen postupovat i v řízení o ústavních
stížnostech, jehož smyslem je náprava zásahu orgánu veřejné moci do ústavně
zaručených základních práv a svobod stěžovatele. Stěžovatelé v podané
ústavní stížnosti tvrdí dotčení svých základních práv a svobod shora
označenými rozhodnutími Vrchního soudu v Praze a ministra a Ministerstva
kultury. Vzhledem k tomu, že stížností napadené rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze bylo vydáno v rámci správního soudnictví jako prostředku
k ochraně práva a nikoliv v řízení o opravném prostředku,
zabýval se Ústavní soud nejprve otázkou, zda rozhodnutím v tomto
samostatném řízení bylo zasaženo do ústavně zaručených základních práv
stěžovatelů. Rozhodnutími vydanými ve správním řízení by se pak Ústavní soud
mohl zabývat toliko tehdy, pokud by shledal dotčení ústavně zaručených
základních práv a svobod stěžovatelů rozhodnutím vrchního soudu jako soudu
správního.
Meritum
ústavní stížnosti představuje stěžovateli vyslovená námitka, že jim nebylo
správním orgánem přiznáno účastenství ve správním řízení o registraci
změny ústavy NSČU a že postupem vrchního soudu, který řízení o jejich
žalobě, směřující proti rozhodnutím o registraci změn ústavy, zastavil
s odůvodněním, že byla podána neoprávněnými osobami, jim bylo upřeno právo
na soudní ochranu. Jsou toho názoru, že soud - pokud se zabýval otázkou jejich
aktivní legitimace - měl stejnou povinnost zjistit, zda ve správním řízení byla
prokázána legitimita tří žadatelů o registraci změny ústavy NSČU.
Ústavní soud
především uvádí, že postup vrchního soudu, který se nejprve zabýval otázkou
aktivní legitimace stěžovatelů k podání předmětné správní žaloby, považuje
za správný, neboť pouze kladný závěr k této otázce by vrchní soud
opravňoval k tomu, aby se mohl zabývat věcí samou, totiž řešit otázku, zda
při registraci změny ústavy náboženské společnosti došlo ze strany správního orgánu
k nezákonnosti či nikoliv. Jenom za toho předpokladu, že správní žaloba
byla podána osobou oprávněnou - tedy subjektem zkráceným na svých právech -
mohl vrchní soud posuzovat legitimitu žadatelů o registraci změn ústavy.
Otázkou účastenství stěžovatelů ve správním řízení i v řízení soudním
se vrchní soud podrobně zabýval v odůvodnění napadeného usnesení. Po
zvážení všech tvrzení stěžovatelů i obsáhlé argumentace vrchního soudu,
uvedené také v jeho vyjádření, dospěl Ústavní soud k závěru, že
výklad, který vrchní soud zaujal v základní otázce, týkající se
účastenství stěžovatelů a jejich postavení jako osob neoprávněných
k podání správní žaloby proti rozhodnutím o registraci změn ústavy,
je výkladem, se kterým, a to s odkazem na již uvedené závěry
Ústavního soudu, učiněné stran ústavně zaručené náboženské svobody, je třeba se
zcela ztotožnit. V případě registrace církví a náboženských společností
a registrace změn údajů uvedených v § 12 a 13 zákona č. 308/1991 Sb. jde o vztah mezi
státem a náboženskou společností, a je tedy zjevné, že je to pouze
církev sama jako celek, která je nositelem subjektivního práva svědčícího jí
vůči státu, jíž přísluší práva, jichž se mohla registrace změn ústavy dotknout,
a je vyloučeno, aby toto právo příslušelo jednotlivým členům náboženské
společnosti (byť se jednalo o její funkcionáře) nebo jednotlivým jejím
obcím. Uvedenou zjevnost - a to považuje Ústavní soud za potřebné
zdůraznit - by nemohlo ovlivnit ani zjištění potvrzující správnost tvrzení
stěžovatelů o tom, že žadatelé o registraci změn ústavy nebyli
k tomuto úkonu legitimováni. Za tohoto stavu pak nelze v postupu
a rozhodnutí vrchního soudu, který řízení o žalobě stěžovatelů
zastavil s odůvodněním, že žaloba byla podána osobami neoprávněnými, spatřovat
porušení čl. 1 , čl. 4 a čl. 90 Ústavy, ani zásah do práv stěžovatelů na soudní ochranu (čl. 36 a násl. Listiny).
Soudní ochranu, jak zdůraznil již vrchní soud, je možno poskytovat nositelům
práv, jichž se mohlo napadené rozhodnutí přímo dotknout. V daném případě je
však evidentní, že stěžovatelé - jednotliví členové náboženské společnosti -
jimi nejsou. Žalobu proti rozhodnutí správních orgánů o registraci změn
ústavy tedy měla podat právnická osoba - náboženská společnost sama - jak na to
již upozornil vrchní soud ve svém rozhodnutí, v němž naznačil postup, jaký
měl být v daném případě zvolen a při jehož dodržení by se soud musel
otázkou zákonnosti registrace změn ústavy meritorně zabývat. Podle názoru
Ústavního soudu v řízení před vrchním soudem nebyla porušena ani práva,
chráněná čl. 37 odst. 3 Listiny, když z obsahu spisu vrchního soudu nebylo
zjištěno nic, co by porušení práva rovného postavení stran nasvědčovalo.
Skutečnost, že při posouzení věci dospěl vrchní soud k závěru, s nímž
se stěžovatelé neztotožňují, nemůže sama o sobě opodstatnit námitku
o porušení práv na rovné postavení účastníků před soudem. Konečně pak
podle názoru Ústavního soudu nemohlo dojít ani k porušení čl. 16 odst. 1 Listiny, podle
něhož má každý právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru buď sám nebo
společně s jinými, v soukromí nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním,
náboženskými úkony nebo zachováváním obřadu. Právo vyjádřené v tomto
ustanovení, nepochybně přísluší každému, předmětem jeho ochrany však jsou projevy
náboženství nebo víry a napadené rozhodnutí soudu se těchto práv
stěžovatelů, která stále trvají, nemohlo dotknout.
Vzhledem
k tomu, že Ústavní soud nezjistil, že by stížností napadeným rozhodnutím
Vrchního soudu v Praze došlo ke stěžovateli tvrzenému dotčení jejich
ústavně zaručených základních práv, nemohl se již zabývat stížností napadenými
rozhodnutími Ministerstva kultury, vydanými v předcházejícím správním
řízení, a ústavní stížnost proto z uvedených důvodů podle § 43 odst.
2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. ČR , ve znění pozdějších předpisů, odmítl.