Zpracováno s využitím databáze LEGSYS

Publikovaný ve Sb. n. a u. ÚS, svazek 23, č. 110 nebo

ve Sbírce zákonů ČR 270/2001 Sb.

110

Nález

pléna Ústavního soudu

ze dne 11. července 2001

sp. zn. Pl. ÚS 1/01

Ústavní soud respektuje místní samosprávu jako výraz práva a způsobilosti místních orgánů spravovat veřejné záležitosti v mezích daných zákonem, v rámci své odpovědnosti a v zájmu místního obyvatelstva, nicméně má za to, že napadená vyhláška v čl. 2 odst. 1 písm. a) učinila předmětem své regulace vztahy, jež takovýmto způsobem regulovat nelze. Již samotné vyjádření "oslavy Svatováclavského posvícení" navozuje úzkou souvislost s církevním výročím vztahujícím se k osobě sv. Václava, a to nejen s náboženskými oslavami a obřady s tímto křesťanským svátkem spojenými, ale i zvyky a konvencemi, jež si občanská společnost ve svém historickém vývoji ve vztahu k tomuto svátku vytvořila i mimo rámec církevních struktur. Je nepochybně právem i jiných komunit občanské společnosti rozhodnout se, zda vůbec, případně kdy a v jakém rozsahu se shromáždí k oslavám konaným v této souvislosti. Místní samospráva má nepochybně právo k vydání omezujících opatření k ochraně veřejného pořádku, nicméně přisvojením si práva rozhodnout přímo o termínu konání těchto oslav obec vstupuje do vztahů existujících mezi občany a církevními či jinými společenskými subjekty. Tím vystupuje ze své samostatné působnosti, jejímž pojmovým znakem je právě to, že obec spravuje samostatně "své záležitosti". Rozhodování o konání oslav Svatováclavského posvícení je tak neadekvátním prostředkem k ochraně veřejného pořádku, neboť přesahuje meze jeho lokální povahy.

I. Výrok

Obecně závazná vyhláška města Stochov ze dne 19. 6. 2000 o zabezpečení veřejného pořádku ve městě se dnem uveřejnění nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.

II. Odůvodnění

1. Podáním ze dne 4. 1. 2001 přednosta Okresního úřadu v Kladně navrhl zrušení obecně závazné vyhlášky města Stochov o zabezpečení veřejného pořádku ze dne 19. 6. 2000, jejíž znění je následující:

" Obecně závazná vyhláška Města Stochov

ze dne 19. června 2000

o zabezpečení veřejného pořádku ve městě

Městská rada ve Stochově se usnesla podle § 45 písm. l) zákona ČNR č. 367/1990 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů, dne 19. června 2000 vydat podle § 16 tohoto zákona a v souladu s ustanovením § 17 tuto obecně závaznou vyhlášku:

Článek 1

Úvodní ustanovení

Tato vyhláška upravuje zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku na území města Stochov, vymezeného katastrálním územím Čelechovice, Honice a Stochov.

Článek 2

oslavy Svatováclavského posvícení

(1) S přihlédnutím k potřebě zajistit veřejný pořádek v obci v době veřejných oslav Svatováclavského posvícení (dále jen "oslav"), městská rada

a) určí termín konání oslav,

b) určí místo, na němž budou během těchto oslav umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí.

(2) Městská rada určí termín podle odstavce 1 písm. a) nejpozději do 31. ledna každého roku a místo podle odstavce 1 písm. b) nejpozději do 30. dubna každého roku.

Článek 3

Společná, přechodná a závěrečná ustanovení

(1) Porušení povinností stanovených touto vyhláškou nebo na jejím základě lze stíhat jako přestupek¹⁾, nejde-li o čin přísněji trestný nebo za ně lze uložit jiné sankce v souladu se zákonem²⁾.

(2) Termíny podle čl. 2 odst. 1 pro rok 2000 stanoví městská rada do 31. července 2000.

(3) Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 15. července 2000 s výjimkou ustanovení čl. 2 odst. 2, který nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2001.

Navrhovatel ve svém návrhu uvedl, že dospěl k závěru, že ustanovení čl. 2 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a společně s ustanovením čl. 2 odst. 1 písm. b) odporuje i čl. 11 odst. 4 a čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a proto svým rozhodnutím ze dne 20. 10. 2000 čj. Sekr. 20967/2000 výkon obecně závazné vyhlášky pozastavil. Zastupitelé města Stochova se na svém 15. zasedání, konaném dne 23. 11. 2000, rozhodli předmětnou vyhlášku nezrušit, a proto navrhovateli nezbylo, než návrh na její zrušení předložit Ústavnímu soudu s následující argumentací:

Určením termínu konání veřejných Svatováclavských oslav si podle navrhovatele město Stochov přisvojilo právo občanů rozhodnout, kdy se shromáždí k posvícenské slavnosti. Účel takového shromáždění není v daném případě předmětem čl. 19 Listiny, provedeného zákonem č. 84/1990 Sb. , o právu shromažďovacím, a proto je třeba hledat právní rámec jeho výkonu v čl. 2 odst. 4 Ústavy, podle něhož je každý oprávněn činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit, co zákon neukládá. Podle navrhovatele je čl. 2 odst. 1 písm. a) vyhlášky s tímto ústavním principem v rozporu.

Podle čl. 11 odst. 4 Listiny lze vlastnické právo omezit jen ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Provedení citovaného článku představuje např. § 128 občanského zákoníku nebo § 108 a násl. zákona č. 50/1976 Sb. , o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), z čehož je jednoznačně patrno, že úprava zásahů do vlastnického práva dotčených subjektů je předmětem výkonu státní správy, a nikoliv samosprávy. Zakotvením povinnosti provozovat zařízení lunaparků a jiných obdobných atrakcí v čase a na pozemcích ve vlastnictví jiných osob než obce samotné podle navrhovatele obec zasahuje do výkonu vlastnického práva dotčených osob.

Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost zaručuje čl. 26 odst. 1 Listiny, přičemž podmínky a omezení tohoto práva mohou být stanoveny pouze zákonem. Ze zákona č. 455/1991 Sb. , o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), vyplývá, že provozování lidové technické zábavy, resp. zařízení sloužících zábavě náleží do živností volných. Kromě dodržení obecných povinností vyplývajících pro každého držitele živnostenského oprávnění a obecných povinností stanovených právním řádem pro každou osobu nestanoví právní řád žádnou speciální povinnost pro provoz lunaparků a jiných obdobných atrakcí. Výkon živnostenské agendy je výkonem státní správy a obec nemá žádné zmocnění upravovat tuto oblast formou vyhlášek vydávaných v samostatné působnosti. Město Stochov je pouze oprávněno vyhláškou vyčlenit místa pro prodejní stánky a pouťové atrakce na svých pozemcích, případně na základě § 18 živnostenského zákona může upravit prodej a poskytování služeb mimo provozovnu formou nařízení (před účinností zákona č. 128/2000 Sb. , o obcích (obecní zřízení), obecně závaznou vyhláškou v přenesené působnosti). Podle navrhovatele ustanovení článku 2 odst. 1 písm. a) a b) vyhlášky implicitně obsahuje omezení práva na podnikání, neboť umožňuje výkon podnikatelské činnosti pouze na omezeném místě a prostoru, a z tohoto pohledu jsou tato ustanovení v rozporu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny.

2. Město Stochov ve svém vyjádření k návrhu ze dne 12. 3. 2001, podepsaném starostou města, uvedlo, že napadenou vyhlášku přijalo na základě zmocnění v § 17 zákona České národní rady č. 367/1990 Sb. , o obcích (obecní zřízení), tedy v rámci samostatné působnosti, s odkazem na § 14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Po předchozích negativních zkušenostech se město Stochov rozhodlo upravit místo a dobu konání veřejných oslav Svatováclavského posvícení, protože v souvislosti s provozem lunaparků a souvisejícím stánkovým prodejem docházelo k soustředění nadměrného množství osob v místě zcela nevhodném z hlediska zabezpečení veřejného pořádku, bezpečnosti osob a silničního provozu.

Město Stochov je přesvědčeno, že vydaná vyhláška není v rozporu s čl. 2 odst. 4 a čl. 104 Ústavy, jakož ani s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny, neboť úprava místních záležitostí veřejného pořádku je zcela svěřena do samostatné působnosti obce. Vyhláška rovněž neodporuje čl. 19 Listiny, neboť úpravou času a místa pořádání oslav nijak nezasahuje do práva občanů ke shromažďování tak, jak je upraveno zákonem č. 84/1990 Sb. . Právo pokojně se shromažďovat lze zákonem omezit za podmínek uvedených v čl. 19 odst. 2 Listiny. Město Stochov poukazuje na to, že Listina nepoužívá dikce "na základě zákona", ale "zákonem". Pokud by mělo platit, že shromažďovací právo lze omezit jen zákonem, a nikoliv podzákonným předpisem vydaným v souladu se zákonem, pak by v rozporu s Ústavou nebyla napadená vyhláška, ale sám zákon, který obci takovou pravomoc dává. Situace, kdy by podmínky pro výkon jednotlivých shromáždění v jednotlivých obcích byly stanoveny zákonem, je absurdní, a proto se město Stochov domnívá, že obec může být zmocněna zákonem i k vydávání vyhlášek tohoto charakteru.

Rozpor napadené vyhlášky s čl. 11 odst. 4 Listiny město Stochov popírá a uvádí, že omezení se netýká vlastníků pozemků ve městě, ale dotýká se pouze provozovatelů atrakcí tím, že užití atrakcí je soustředěno v daném čase na určeném místě, jež stanoví městská rada v intencích napadené vyhlášky. V této souvislosti město Stochov poukazuje na § 127 občanského zákoníku a vyslovuje přesvědčení, že do vlastnického práva lze zasáhnout i obecně závaznou vyhláškou orgánu místní samosprávy, pokud tak činí v mezích své působnosti a na základě zmocnění daného zákonem.

Ve svém vyjádření město Stochov upozorňuje na skutečnost, že navrhovatel podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení napadené vyhlášky již za účinnosti zákona č. 128/2000 Sb. , který ve svém § 10 písm. c) nově upravuje danou problematiku samostatné působnosti obce, takže s ohledem na legislativní vývoj je napadená vyhláška zcela konformní s nyní platným zákonem o obcích. Město Stochov má za to, že podstatou návrhu není spor o rozsah shromažďovací svobody či o možnou míru omezování vlastnického práva a svobodného podnikání, nýbrž o rozsah míry samosprávy, a proto navrhuje, aby Ústavní soud návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky v plném rozsahu zamítl.

3. Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem, zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. V tomto řízení je Ústavní soud vzhledem k § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. ČR , o Ústavním soudu, povinen také zkoumat, zda napadený právní předpis byl vydán ústavně předepsaným způsobem. V tomto směru Ústavní soud zjistil ze zápisu z 37. zasedání Městské rady ve Stochově, konaného dne 19. 6. 2000, že v souladu s § 45 písm. l) dnes již zrušeného zákona České národní rady č. 367/1990 Sb. a s odkazem na § 16 a 17 tohoto zákona městská rada schválila obecně závaznou vyhlášku o zabezpečení veřejného pořádku ve městě, když z celkového počtu 7 členů rady bylo jednání přítomno 5 členů. Vyhlášku schválilo městské zastupitelstvo na svém nejbližším, 13. zasedání, konaném 14. 9. 2000 (§ 36 odst. 1 písm. f)). Ze zápisu a z usnesení č. 15/2000 ze dne 14. 9. 2000 vyplynulo, že z celkového počtu 21 členů městského zastupitelstva bylo při projednávání a schvalování předmětné vyhlášky přítomno 16 členů, z nichž všichni hlasovali pro její schválení se zapracováním navržených doplňků. Vyhláška byla v souladu s § 16 odst. 3 a 4 uvedeného zákona vyvěšena na úřední desce od 21. 6. 2000 do 15. 7. 2000 a od 21. 9. 2000 visí na úřední desce dosud. Ústavní soud má proto za to, že napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně předepsaným způsobem a že její jednotlivá ustanovení nabyla účinnosti tak, jak je uvedeno v jejím čl. 3 odst. 3.

Dopisem ze dne 20. 10. 2000 čj. Sekr. 20967/2000 přednosta Okresního úřadu v Kladně pozastavil výkon předmětné vyhlášky. Zastupitelé města Stochov se seznámili s tímto rozhodnutím na svém 15. zasedání, konaném dne 23. 11. 2000, kterého se účastnilo 18 členů, kteří jednomyslně usnesením č. 20/2000 zrušení předmětné vyhlášky neschválili.

4. Při posouzení, zda napadená vyhláška byla vydána v samostatné nebo přenesené působnosti obce, bylo třeba vzít na zřetel, že obecně závazná vyhláška byla schválena ještě za účinnosti dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb. , podle jehož ustanovení mohla obec vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do přenesené působnosti pouze na základě zmocnění zákona a v jeho mezích (§ 24 odst. 1) a ve věcech patřících do samostatné působnosti (§ 14 odst. 1 a 2) mohla obecně závaznou vyhláškou stanovit omezující opatření k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (§ 17 ).

Den 28. září, ke kterému se upínají svatováclavské církevní obřady, byl prohlášen státním svátkem a dnem české státnosti zákonem č. 245/2000 Sb. , o státních svátcích, o ostatních svátcích, o významných dnech a o dnech pracovního klidu, účinným od 9. 8. 2000. Podle jeho § 3 je tento den dnem pracovního klidu; žádné zmocnění však z jeho textu nevyplývá. Protože v českém právním řádu v době vydání vyhlášky neexistoval, resp. dosud neexistuje žádný jiný zákon zmocňující obec k vydávání obecně závazných vyhlášek umožňujících jakoukoliv regulaci či organizaci lidových oslav v souvislosti s církevními svátky či výročími, lze dovodit, že napadená vyhláška nenáleží do oblasti přenesené působnosti.

Vydaná vyhláška se opírá o § 14 odst. 1 písm. o) dříve platného zákona o obcích, podle kterého do oblasti samostatné působnosti obce patřily "místní záležitosti veřejného pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou rozhodování o přestupcích". Vzhledem k ustanovení § 17 obec mohla "K zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku (§ 14 odst. 1 písm. a)) ... obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány.". Na tom nic nezměnila ani nová, současná, úprava obecního zřízení provedená zákonem č. 128/2000 Sb. , účinným od 12. 11. 2000, podle které do samostatné působnosti obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti, a dále záležitostí, které do samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon (§ 35 odst. 1). V rámci své samostatné působnosti jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné vyhlášky obce (§ 84 odst. 2 písm. i)). Z toho lze mít za to, že napadená vyhláška vymezením upravované problematiky náleží a byla vydána v oblasti samostatné působnosti obce.

Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí v jejich samostatné působnosti jsou určeny v čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož zastupitelstva obcí mohou v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Působnost obcí v tomto směru vyplývala z § 13 odst. 2 již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb. , podle něhož se obec při výkonu samostatné působnosti řídila jen zákony a obecně závaznými právními předpisy, vydanými ústředními orgány k jejich provedení. Podle § 16 odst. 2 tohoto zákona musely být obecně závazné vyhlášky v souladu se zákony a jejich prováděcími obecně závaznými předpisy.

Ve svých dřívějších nálezech Ústavní soud judikoval, že výčet obsažený v § 14 odst. 1 dříve platného zákona o obcích (nutno z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydání obecně závazných vyhlášek obcí považovat za výčet taxativní. Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce obsaženou v § 14 odst. 2 zákona o obcích nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy" (sp. zn. Pl. ÚS 5/93 , ÚS, sv. 1, č. 4). Ústavní soud již také několikrát judikoval, že podle čl. 4 odst. 1, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy pro oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jen v případě výslovného zákonného zmocnění (sp. zn. Pl. ÚS 5/93 a sp. zn. Pl. ÚS 26/93 , ÚS, sv. 1, č. 4 a 12).

V projednávané věci Ústavní soud vzal v úvahu legislativní vývoj, k němuž došlo novým zákonem č. 128/2000 Sb. , s vědomím toho, že napadená vyhláška byla schválena ještě za účinnosti zákona ČNR č. 367/1990 Sb. . Podle § 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb. je obec zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou ukládat povinnosti "k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány" a podle ustanovení § 10 písm. c) citovaného zákona též povinnosti "pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku".

Ústavní soud proto sdílí navrhovatelův názor, že čl. 2 odst. 1 písm. a) obecně závazné vyhlášky města Stochov je v rozporu s čl. 4 odst. 1 Listiny, podle kterého mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích, a rovněž s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny, podle kterých nesmí být nikdo nucen činit, co zákon neukládá.

Rovněž čl. 2 odst. 1 písm. b) vyhlášky, podle kterého městská rada určí místo, na němž budou během oslav umístěny prodejní stánky a zařízení lunaparků a jiných podobných atrakcí, podle názoru Ústavního soudu neobstojí. Podle § 17 dnes již zrušeného zákona ČNR č. 367/1990 Sb. , jakož i podle současné úprava v § 10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb. může obec obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány. Napadená vyhláška tato místa neurčuje, a to, že k jejich určení ad hoc zmocňuje městskou radu, není v souladu se zákonnou úpravou. Ústavní soud má za to, že i toto ustanovení vyhlášky je v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 a čl. 4 odst. 1 Listiny.

Ze shora uvedených důvodů Ústavní soud návrhu přednosty Okresního úřadu v Kladně vyhověl a napadenou vyhlášku města Stochov zrušil podle § 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. ČR , a to dnem uveřejnění nálezu ve Sbírce zákonů.