Zpracováno z právního informačního systému
LEGSYS(r) Galaxy.
(c) Ústav státu a práva AV ČR
Rozsudek
ze dne 26. února 2001
čj. 7 A 54/99 - 35
(Publikováno v časopise Soudní judikatura
ve věcech správních;
pod č. 791, v roce 2001)
I.
Soud v řízení o správní žalobě proti rozhodnutí o odmítnutí
registrace občanského sdružení podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 83/1990 Sb.,
o sdružování občanů, odůvodněném tím, že jde o sdružení (církev),
které je z působnosti zákona vyňato (§ 1 odst. 3 písm. c) téhož zákona),
nezkoumá ústavnost § 1 zákona ČNR č. 161/1992 Sb., o registraci církví
a náboženských společností, ani to, zda jsou ohledně tohoto ustanovení
dány podmínky pro předložení věci Ústavnímu soudu (§ 109 odst. 1 písm. c) o. s.
ř.).
II.
Zákon č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví
a náboženských společností, a zákon ČNR č. 161/1992 Sb. je třeba ve
vztahu k zákonu č. 83/1990 Sb. považovat za speciální a výlučný
právní předpis pro sdružování v církvích a náboženských společnostech.
To znamená, že pouze zákonem č. 308/1991 Sb. a zákonem ČNR č. 161/1992 Sb.
se řídí proces registrace i rozsah oprávnění subjektů, které mají jako
formální sdružení (právnické osoby) vzniknout za účelem realizace ústavně
zaručeného práva projevovat své náboženství nebo víru společně s jinými.
III.
Není protiústavní, pokud zákon č. 83/1990 Sb. vyjímá ze své působnosti
sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech
a ponechává je speciální právní úpravě. Zákon č. 308/1991 Sb. a zákon
ČNR č. 161/1992 Sb. totiž stanoví nejen jiné podmínky registrace církví
a náboženských společností oproti zákonu o sdružování občanů, ale
zejména obsahují zvláštní právní úpravu postavení, oprávnění a povinností
církví a náboženských společností.
Vztah k:
Prejudikatura:
Věc:
J.
V. a společníci proti Ministerstvu vnitra, opravný prostředek proti
rozhodnutí o odmítnutí registrace občanského sdružení.
Rozhodnutím
Ministerstva vnitra ze dne 22. 2. 1999 byla podle ustanovení § 8 odst. 1 písm.
a) zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších
předpisů (dále též "zákon o sdružování občanů") odmítnuta
registrace sdružení s názvem "S. církev" s odůvodněním, že
podle ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů
(v rozhodnutí nesprávně uvedeno písm. a) citovaného ustanovení) se tento
zákon nevztahuje na sdružování občanů v církvích a náboženských
společnostech.
Včas
podaným opravným prostředkem (§ 8 odst. 3 zákona o sdružování občanů) se
navrhovatelé, členové přípravného výboru sdružení, domáhali zrušení napadeného
rozhodnutí.
Vrchní
soud v Praze napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra potvrdil.
Z odůvodnění:
Navrhovatelé
v opravném prostředku uvedli, že sdružení má charakter subjektu ve smyslu
zákona č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a o postavení
církví a náboženských společností (dále též "zákon č. 308/1991 Sb."),
vzhledem k tomu musela být jeho registrace odmítnuta, neboť podle
ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů
(v opravném prostředku nesprávně uvedeno písm. b) citovaného ustanovení)
se tento zákon na sdružování občanů v církvích a náboženských
společnostech nevztahuje; skutečnost, že sdružení má charakter církve
a náboženského společenství jasně deklarují Stanovy sdružení. Navrhovatelé
proto konstatují, že napadené rozhodnutí Ministerstva vnitra (dále též
"správní orgán") je v souladu s ustanovením § 1 odst. 3
písm. c) zákona o sdružování občanů.
Přes
výše uvedené považují rozhodnutí správního orgánu za nesprávné, neboť podle
jejich názoru je ustanovením § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování
občanů ve spojitosti s ustanovením zákona č. 308/1991 Sb. a zákona
ČNR č. 161/1992 Sb., o registraci církví a náboženských společností
(dále též "zákon ČNR č. 161/1992 Sb."), v rozporu s právem
na sdružování a právem na svobodu náboženského vyznání, jak jsou upravena
Ústavou České republiky, Listinou základních práv a svobod, Evropskou
úmluvou o lidských právech a řadou dalších mezinárodních smluv
o lidských právech, kterými je Česká republika vázána. Předmětné
ustanovení zákona o sdružování občanů omezuje svobodu občanů, kteří se
chtějí sdružovat v církevním a náboženském životě a nesplňují
podmínky stanovené zákonem č. 308/1991 Sb. resp. zákonem ČNR č. 161/1992 Sb.,
neboť tyto zákony umožňují registraci pouze církví, které mají více než 500
event. 10 000 členů. Tato právní úprava znemožňuje sdružování občanům, jejichž
církve mají v České republice menší počet členů. Podle názoru navrhovatelů
je předmětné ustanovení zákona o sdružování občanů v rozporu
s ústavním pořádkem a mělo by být rozhodnutím Ústavního soudu České
republiky zrušeno. Z těchto důvodů navrhují, aby soud před rozhodnutím ve věci
samé předložil věc Ústavnímu soudu České republiky, aby Ústavní soud České
republiky posoudil, zda je předmětné ustanovení v rozporu s ústavním
pořádkem České republiky a případně toto ustanovení zrušil.
Správní
orgán ve vyjádření k opravnému prostředku poukázal na to, že navrhovatelé
nezpochybňují názor ministerstva vyslovený v rozhodnutí, ale napadají
ústavnost ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů;
podle názoru správního orgánu je však negativní vymezení rozsahu působnosti
zákona o sdružování občanů v citovaném ustanovení v souladu
s ústavní úpravou sdružovacího práva jako práva politického. Ústavním
základem sdružování v občanských sdruženích, v politických stranách
a v politických hnutích je čl. 20 Listiny základních práv
a svobod (ústavní zákon č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina
základních práv a svobod jako ústavní zákon). Sdružování za účelem
uplatňování náboženství nebo víry, které je zakotvené v čl. 16 Listiny
základních práv a svobod a je systematicky zařazené v oddílu "Základní
lidská práva a svobody", lze považovat za speciální úpravu ve vztahu
k sdružovacímu právu. Zákonná úprava přiznává církvím a náboženským
společnostem různá oprávnění, např. poskytovat duchovní a hmotné služby,
vyučovat náboženství, vyučovat a vychovávat své duchovní a laické
pracovníky ve vlastních školách i na vysokých školách bohosloveckých
a bohosloveckých fakultách za podmínek stanovených právními předpisy,
zřizovat a provozovat vlastní zdravotnická a sociální zařízení, před
jejich příslušnými orgány lze uzavírat manželství. Církve a náboženské
společnosti mají tedy jiná poslání, sledují odlišné cíle než občanská sdružení,
a proto podléhají specifickému právnímu režimu. Správní orgán proto
nesouhlasí s názorem navrhovatelů, aby v případě, kdy církev nebo náboženská
společnost nemůže splnit podmínky registrace stanovené pro tyto právnické
osoby, tzn. nehlásí se k ní stanovený počet zletilých osob, byl umožněn
jejich vznik podle zákona o sdružování občanů. Podle ustanovení § 4 odst.
4 zákona č. 308/1991 Sb. stát uznává jako církve a náboženské společnosti
pouze ty, které jsou registrovány podle tohoto zákona. Pokud se navrhovatelé
domnívají, že zákonné podmínky pro registraci církví a náboženských
společností jsou diskriminační a nejsou v souladu
s mezinárodními úmluvami, měli by usilovat o změnu právní úpravy
týkající se církví a náboženských společností, nikoli o změnu
působnosti zákona o sdružování občanů. Správní orgán navrhl, aby soud
opravným prostředkem napadené rozhodnutí potvrdil.
Opravný
prostředek není důvodný.
Napadené
rozhodnutí Ministerstva vnitra bylo vydáno podle zákona č. 83/1990 Sb.,
o sdružování občanů. Podle jeho ustanovení § 1 odst. 3 tento zákon se
nevztahuje na sdružování občanů v politických stranách a politických
hnutích, na sdružování občanů k výdělečné činnosti nebo k zajištění
řádného výkonu určitých povolání, a na sdružování občanů v církvích
a náboženských společnostech (tedy na sdružování upravené jinými zákony).
Zákon pamatuje na případy, kdy fyzické osoby ("občané") podaly návrh
na registraci občanského sdružení podle zákona č. 83/1990 Sb., ale
v řízení je zjištěno, že se ve skutečnosti jedná o některou
z "organizací" uvedených v citovaném ustanovení § 1 odst. 3
zákona. V tomto případě Ministerstvo vnitra registraci podle ustanovení § 8
odst. 1 písm. a) odmítne.
Mezi
účastníky v dané věci není sporu o tom, že sdružení s názvem
"S. církev" má charakter církve a náboženského společenství,
když cílem sdružení, jak jednoznačně Stanovy sdružení deklarují, je takto
pracovat. V tomto případě tedy platí výluka z působnosti zákona
o sdružování občanů, uvedená v ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona
o sdružování občanů. Navrhovatelé ostatně nezpochybňují, že rozhodnutí
vydal správní orgán v souladu se zákonem, a to s ustanovením § 1
odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů. Navrhovatelé tudíž
nezákonnost opravným prostředkem napadeného rozhodnutí netvrdí.
V
opravném prostředku navrhovatelé namítají nesprávnost rozhodnutí s tím, že
ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů ve spojení
s ustanoveními zákona č. 308/1991 Sb. a zákona ČNR č. 161/1992 Sb. je
protiústavní, v rozporu s ústavně zaručeným právem na sdružování
a právem na svobodu náboženského vyznání, a omezuje svobodu občanů,
kteří se chtějí sdružovat v církevním a náboženském životě
a nesplňují podmínky stanovené zákonem pro registraci církví
a náboženských společností, a to z hlediska zákonem ČNR č.
161/1992 Sb. stanoveného povinného počtu členů. Z těchto důvodů navrhují, aby
soud před rozhodnutím věci samé předložil věc Ústavnímu soudu k posouzení
ústavnosti citovaného ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování
občanů.
Podle
ustanovení § 109 odst. 1 písm. c) občanského soudního řádu (zákon č. 99/1963
Sb. ve znění účinném od 1. 1. 2001) soud řízení přeruší, jestliže dospěl
k závěru, že zákon, jehož má být při projednávání nebo rozhodování věci
použito, nebo jeho jednotlivé ustanovení, je v rozporu s ústavním
zákonem nebo s mezinárodní smlouvou, která má přednost před zákonem,
a podal-li u Ústavního soudu návrh na zrušení tohoto zákona nebo jeho
jednotlivého ustanovení.
Soud
podmínky pro přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu
s návrhem na zrušení ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona
o sdružování občanů, které vyjímá z působnosti tohoto zákona sdružování
občanů v církvích a náboženských společnostech, neshledal.
Listina
základních práv a svobod (dále též "Listina") upravuje právo
svobodně se sdružovat v čl. 20 odst. 1. Toto právo je systematicky
zařazeno mezi právy politickými, a je vybudováno na ústavním principu
odluky soukromoprávních korporací (spolků, společností a jiných sdružení,
ale i politických stran a hnutí) od státu, jak je výslovně zakotveno
v odst. 4 citovaného čl. 20 Listiny. Listina v čl. 20 jinak dále věcně
neurčuje, jakých oblastí se právo sdružovací týká; ustanovení čl. 20 odst. 1 je
tedy lex generalis ve vztahu ke zvláštním, v Listině výslovně upraveným,
druhům sdružovacího práva (sdružování v politických stranách
a politických hnutích - čl. 20 odst. 2, sdružování v odborech
a jiných sdruženích na ochranu hospodářských a sociálních zájmů - čl.
27).
Svoboda
náboženství a víry, jíž se navrhovatelé dovolávají, s níž je povahově
spojeno též sdružovací právo sui generis (právo svobodně projevovat své
náboženství nebo víru buď sám nebo společně s jinými), je ústavně pojata
rovněž samostatně v čl. 16 Listiny, který je systematicky řazen mezi
základní lidská práva a svobody.
Sdružovací
právo (někdy též nazývané spolkové právo) zakotvené v čl. 20 odst. 1
Listiny, je upraveno zejména zákonem č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů.
Prováděcím předpisem ohledně sdružovacího práva dle čl. 16 odst. 1 Listiny je
zákon č. 308/1991 Sb., o svobodě náboženské víry a postavení církví
a náboženských společností, a zákon ČNR č. 161/1992 Sb.,
o registraci církví a náboženských společností. Vzájemný vztah těchto
zákonů upravuje ustanovení § 1 odst. 3 zákona o sdružování občanů,
v němž je negativním způsobem vymezena věcná působnost zákona,
a které pod písm. c) stanoví, že zákon o sdružování občanů se nevztahuje
na sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech.
Navrhovatelé
spatřují rozpor citovaného ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona
o sdružování občanů (které z působnosti tohoto zákona vyjímá
sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech
a ponechává je zvláštní právní úpravě provedené jinými právními předpisy)
s Ústavou, Listinou základních práv a svobod a mezinárodními
smlouvami, aniž by však konkrétně uvedli, v čem tento rozpor spočívá.
Jediná konkrétní námitka se týká podmínky zákonem ČNR č. 161/1992 Sb.
stanoveného povinného počtu členů pro registraci církví a náboženských
společností; registrace podle zákona č. 308/1991 Sb. a zákona ČNR č.
161/1992 Sb. však nebyla předmětem daného správního řízení. Soud se proto
nemohl v tomto řízení zabývat charakterem zejména ustanovení § 1 zákona
ČNR č. 161/1992 Sb. z hlediska jeho ústavnosti, což měli zřejmě
navrhovatelé na mysli.
K
věci soud proto pouze uvádí:
Z
platné právní úpravy vyplývá, že zákon č. 308/1991 Sb. a zákon ČNR č. 161/1992
Sb. (který je "prováděcím" předpisem k § 11 zákona č. 308/1991
Sb.) je třeba ve vztahu k zákonu o sdružování občanů považovat za
speciální a výlučný právní předpis pro sdružování v církvích
a náboženských společnostech. To znamená, že pouze zákonem č. 308/1991 Sb.
a zákonem ČNR č. 161/1992 Sb. se řídí proces registrace i rozsah
oprávnění subjektů, které mají jako formální sdružení (právnické osoby)
vzniknout za účelem realizace ústavně zaručeného práva projevovat své
náboženství nebo víru společně s jinými. Nelze pak považovat za
protiústavní, pokud zákon o sdružování občanů vyjímá ze své působnosti
sdružování občanů v církvích a náboženských společnostech (ale
i sdružování v politických stranách a politických hnutích
a sdružování k výdělečné činnosti nebo k zajištění řádného
výkonu určitých povolání) a ponechává je speciální právní úpravě.
Názor
navrhovatelů, kteří v opravném prostředku namítají neústavnost ustanovení
§ 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů a tím v podstatě
dovozují, že zákon o sdružování občanů by bylo možno aplikovat na taková
náboženská uskupení, která nesplňují podmínky stanovené pro registraci církví
a náboženských společností výše označenými speciálními zákony, a to
se všemi oprávněními přiznanými zákonem č. 308/1991 Sb., nelze přijmout;
uvedený výklad by vedl nejen k obcházení výše citovaných zákonů č.
308/1991 Sb. a č. 161/1992 Sb., ale popřel by i rozdílné postavení
církví a náboženských společností oproti "obecným" občanským
sdružením. Nelze totiž pominout, že výše označené speciální zákony stanoví
nejen jiné podmínky registrace církví a náboženských společností oproti
zákonu o sdružování občanů (§ 1 zákona ČNR č. 161/1992 Sb.), ale zejména
obsahují zvláštní právní úpravu postavení, oprávnění a povinností církví
a náboženských společností.
Lze
tedy shrnout: Podle zákona o sdružování občanů může vzniknout jako
sdružení s právní subjektivitou každé uskupení, které splní podmínky
předepsané tímto zákonem (včetně § 4 zákona) a které není vyloučeno
z působnosti zákona. A contrario tedy platí, že jiná, než
z působnosti zákona výslovně vyloučená sdružení, resp. sdružení
s jiným, než výslovně zakázaným cílem, spadají do působnosti zákona
o sdružování občanů a musí být za splnění předepsaných podmínek registrována.
Zákon o sdružování občanů lze v tomto smyslu označit za obecnou
úpravu sdružovacího práva. Naproti tomu zákon č. 308/1991 Sb. a zákon ČNR
č. 161/1992 Sb. obsahuje zvláštní (speciální) úpravu "kvalifikovaného
druhu sdružení", která se uplatní tehdy (a jen tehdy), když určité
uskupení chce a je schopno sdružit se v zákonem stanovené
kvalifikované formě, tj. v církvi či náboženské společnosti,
a požívat výhod a specifických práv (na druhé straně samozřejmě také
dodržovat specifické povinnosti) pro takové sdružení stanovených.
Z
výše uvedených důvodů soud podmínky pro přerušení řízení a předložení věci
Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení ustanovení § 1 odst. 3 písm. c)
zákona o sdružování občanů neshledal.
Navrhovatelé
podali u Ministerstva vnitra návrh na registraci subjektu, který by měl
mít podle stanov plnohodnotné postavení církve; takovéto sdružení je však podle
ustanovení § 1 odst. 3 písm. c) zákona o sdružování občanů
z působnosti tohoto zákona výslovně vyloučeno. Správní orgán proto
nepochybil, pokud návrh na registraci sdružení "S. církev" odmítl
podle ustanovení § 8 odst. 1 písm. a) citovaného zákona.
Soud
proto opravným prostředkem napadené rozhodnutí potvrdil (§ 250q odst. 2 o. s.
ř.).